Argumentos y dudas en la guerra abierta por EEUU contra el ‘narcoterrorismo’

De la guerra contra el terrorismo, abierta por George W. Bush, Estados Unidos ha pasado con Donald Trump a la guerra contra el narcotráfico, trasladando los poderes ejecutivos que tras el 11-S adquirió la Casa Blanca al combate ahora contra los grupos de crimen organizado. La calificación del narcotráfico como terrorismo llevada a cabo por la Administración Trump reivindica el uso del Ejército, también en su capacidad letal, contra esas organizaciones más allá de las fronteras de Estados Unidos. Esto constituye una amenaza para los países del entorno donde operan los cárteles, especialmente México, si bien Venezuela se ha convertido en los últimos meses en un objetivo prioritario, que de alguna manera también ha situado a Colombia en la diana.

El foco en Venezuela ha sido interpretado en clave geopolítica: el intento de un cambio de régimen que devuelva a Estados Unidos el pleno control de su flanco sur (con la excepción de Cuba, aunque se desearía que la isla también se viera afectada por la inercia de la acción). La concentración de buques de guerra y de miles de soldados estadounidenses en aguas del Caribe ejerce una enorme presión sobre el líder venezolano, Nicolás Maduro, y su camarilla. De momento, esa concentración de fuerza se ha usado para el ataque contra narcolanchas, en aguas internacionales del Caribe y, en menor número, también del Pacífico, causando un centenar de muertos.

Estas operaciones, que podrían ir seguidas de ataques dentro de Venezuela como sugiere la propia Casa Blanca, han sido situadas fuera del derecho internacional, de forma bastante unánime, por numerosas organizaciones y expertos, si bien la Administración Trump asegura moverse dentro de la legalidad. Examinamos a continuación el debate que se ha abierto al respecto.

Designación de terrorismo y despliegue militar

A pocas horas de estrenar su nueva presidencia, en enero de 2025, Donald Trump emitió la Orden Ejecutiva 14157, en la que designó a ciertos cárteles y organizaciones internacionales —entre ellos, el venezolano Tren de Aragua y seis grupos de crimen organizado de México— como organizaciones terroristas extranjeras (FTO) y terroristas globales especialmente designados (SDGT). Esta medida, que marca un precedente en la política estadounidense, se fundamenta, en palabras del secretario de Estado, Marco Rubio, en la necesidad de garantizar “la seguridad del pueblo estadounidense, la seguridad de Estados Unidos y la estabilidad del orden internacional en el Hemisferio Occidental”[1].

A la lista, Estados Unidos ha ido añadiendo algunas organizaciones más, como la salvadoreña Mara Salvatrucha y, más recientemente, el venezolano Cartel de los Soles[2]. La denominación de este como grupo terrorista supone un último argumento contra el régimen chavista. Si previamente se cuestionaba la vinculación directa de Maduro con el Tren de Aragua[3], situarle al frente del Cartel de los Soles —el principal operador de las rutas de narcotráfico en Venezuela— resulta más congruente, aunque pueda ser discutido que esa organización responda a la centralidad jerárquica propia de un cártel. Etiquetar a Maduro como máximo capo de la droga ampararía ciertas acciones que Estados Unidos pudiera emprender contra él.

Por otra parte, las consecuencias legales de la orden ejecutiva afectan no solo a los integrantes de esas organizaciones, sino también a aquellas personas, empresas u organizaciones que colaboran de algún modo con los cárteles (por ejemplo, al individuo que conoce que está supliendo materiales a un FTO, o a la institución financiera extranjera que facilita una transacción en beneficio de un SDGT)[4].

Controversia

Aunque no es infrecuente que los grupos terroristas realicen actividades estrictamente criminales, la designación elude las distinciones que el Derecho estadounidense establece entre crimen y terrorismo, distinción que, con anterioridad, el Poder Ejecutivo reconocía en la práctica[5].

Según lo dispuesto en la ley, los requisitos legales para designar una organización como un FTO son los siguientes: 1) que sea una organización extranjera; 2) que dicha organización esté involucrada en actividades terroristas (sección 212 (a)(3)(B) Ley de Inmigración y Nacionalidad o INA), en actos de terrorismo (sección 140(d)(2) de la Ley de Autorización de Relaciones Exteriores o FRAA) o que retenga la capacidad e intención de realizar los actos mencionados; y 3) que tales actividades amenacen la seguridad tanto de los ciudadanos estadounidenses como la de Estados Unidos[6].

A primera vista, las operaciones realizadas por los cárteles pueden satisfacer el primer y tercer requisito, al haberse constituidos en países extranjeros y representar una amenaza significativa para los ciudadanos estadounidenses debido a la violencia transfronteriza. Sin embargo, es en el segundo requisito donde se produce una potencial laguna jurídica. Esto se debe a que, atendiendo a los supuestos contemplados por la INA, difícilmente se puede encontrar uno que encaje con los actos propios de un cártel. Asimismo, la definición de terrorismo propuesta por la FRAA resulta poco adecuada para fundamentar legalmente las nuevas designaciones, pues su carácter y tono genérico pueden fomentar la inseguridad jurídica.

De esta forma, al estar englobando actos y actividades sin un respaldo legal lo suficientemente sólido, la orden ejecutiva de Trump podría conducir a una zona gris de la cual podrían derivarse interpretaciones legales diversas, ya sea a favor de la adopción de medidas represivas contra los cárteles, ya sea en contra de tales facultades. La designación aporta nuevas herramientas contra el narcotráfico, pero también tiene sus riegos[7].

Voces a favor

Aquellos analistas que abogan por una interpretación más amplia del término ‘terrorismo’ sostienen que los cárteles emplean una estrategia y organización semejantes a las de cualquier grupo terrorista, superando las tradicionales actividades llevadas a cabo por grupos criminales. Establecen, por lo tanto, un paralelo entre los actos realizados por grupos terroristas reconocidos mundialmente (como Al-Qaeda o las FARC, etc.) y los cometidos por los cárteles. Ejemplos de ello serían asesinatos de funcionarios locales, ejecuciones destinadas a infundir miedo y el uso de armas de asalto de alta potencia[8].

Ante la falta de motivación política presente en los cárteles —el principal obstáculo que limita la posibilidad de una aplicación amplia—, dicha corriente sostiene que los actos de terrorismo pueden existir incluso sin contar con ninguna injerencia política e ideológica. En efecto, citan como precedente a las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), un grupo paramilitar que, desde su creación en 1997 hasta 2007, año en que su estructura militar centralizada fue desmantelada, se dedicaba a la venta ilegal de drogas. Durante su apogeo, cometieron asesinatos contra presuntos simpatizantes de otros grupos combatientes e incluso se enfrentaron con unidades estos, en actividades financiadas en gran parte (hasta un 70%) por las ganancias derivadas del narcotráfico. Si bien es cierto que durante esos diez años nunca contó con una clara motivación política o ideológica, la AUC fue designada como organización terrorista extranjera (FTO) por el Departamento de Estado en 2001, designación que permanece vigente a pesar de que la organización se haya inmovilizado[9].

Normativa Internacional

Debido al marco espacial de los ataques llevados a cabo por Estados Unidos contra narcolanchas en aguas internacionales, en este caso regiría la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). Aunque Estados Unidos no es país signatario de la misma, asesores legales militares habían mencionado con anterioridad a los ataques que Washington buscaría actuar de manera “consistente” con las previsiones de UNCLOS[10].

De acuerdo con el convenio, los países signatarios se comprometen a no interferir con buques que operan en aguas internacionales, siendo una excepción los casos en que un estado está facultado para perseguir una embarcación, siempre y cuando la trayectoria recorrida comience en las aguas del país para luego continuar en la alta mar. Es lo que se conoce como el derecho de persecución en caliente. Aunque Washington intentara justificar sus actuaciones bajo tal concepto, tendría que emplear una fuerza no letal, según los expertos; si aplicara una respuesta letal, debería probar que hubo una amenaza inmediata de lesiones o muerte para los oficiales estadounidenses.

Dudas en Washington

En cualquier caso, en Washington también se han expresado sutiles dudas acerca de la viabilidad legal de ataques navales de este tipo. Ejemplo de ello es la opinión clasificada elaborada durante el verano por la Oficina de Asesoría Legal (OLC) del Departamento de Justicia. Según el documento, el personal uniformado encargo de realizar ataques contra lanchas de narcotraficantes no sería expuesto a una futura acción judicial[11].

Esto pone de relieve que Estados Unidos está contrarrestando las posibles repercusiones que sus militares puedan experimentar en caso de no poder justificar la actividad letal contra el flujo de droga. Un aspecto crítico que se ha señalado es que las imágenes grabadas de uno de los ataques mostraron al bote dando la vuelta al comenzar a ser atacado, de forma que la embarcación posiblemente desistía de continuar su trayectoria, dejando de constituir por tanto una supuesta amenaza para Estados Unidos[12].

Por su parte, el jefe del Comando Sur, Alvin Holsey, anunció en octubre que renunciaría a su puesto a finales de año, a pesar de haber asumido una asignación de tres años. Aunque previamente un portavoz del Pentágono había negado que para Holsey la misión encomendada planteaba dudas legales, su renuncia abrupta y prematura del jefe da lugar a pensar que dentro del militar estadounidense no existe un consenso acerca del desarrollo del conflicto y cómo ha de proseguir [13]. También podría ocurrir que las dudas de Holsey no se refirieran tanto a esos ataques, como a la posibilidad de una acción contra territorio venezolano aún por materializarse.

El temor por moverse en un terreno de inseguridad jurídica también podría explicar el anuncio de Reino Unido de que cesaría de compartir inteligencia con Estados Unidos concerniente a presuntas embarcaciones narcotraficantes[14]. Esto marca una clara ruptura con la política seguida hasta ahora. Durante años, Londres, que controla varios territorios en el Caribe (donde cuenta con activos de inteligencia) ha asistido a Washington en localizar embarcaciones sospechosas de narcotráfico.[15]

Los roces con México

Seis de las organizaciones incluidas en la Orden Ejecutiva 14157 son mexicanas: Cártel del Golfo, Cártel de Jalisco Nueva Generación, Cártel del Noreste, Cártel de Sinaloa, Cárteles Unidos y La Nueva Familia Michoacana. La presidenta de México, Claudia Sheinbaum, denunció la iniciativa estadounidense declarando que su país no había sido consultado en ningún momento y que no aceptaría ninguna intrusión exterior que amenazara “la integridad, independencia o soberanía de la nación”[16]. Aseguró que propondría una reforma constitucional que tuviera por objetivo implementar sanciones contra aquellos nacionales y extranjeros que participaran en el tráfico de armas (aludiendo con ello la implicación de traficantes estadounidenses en ese negocio), así como contra aquellos que infringieran la soberanía de México[17].

Contando con una mayoría en ambas cámaras del Congreso de la Unión, la reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de abril, entrando en vigor el día 2 del mismo mes. Se trata de un mecanismo que modifica los artículos 19 y 40 de la Constitución mexicana[18]. El artículo 19 fue reformado para imponer la pena más grave posible a quienes participen en la producción o distribución ilegal de armas, incluyendo la medida cautelar de prisión preventiva. Al artículo 40 se le agregaron dos nuevos párrafos que reiteran que México, en ninguna circunstancia, tolerará “intervenciones, intromisiones... desde el extranjero que sean lesivas para la integridad, independencia o soberanía de la Nación”; ni permitirá cualquier "intervención en investigaciones o persecuciones sin la autorización y colaboración expresa del Estado Mexicano”[19].

En relación con la demanda que el Gobierno de México interpuso contra los fabricantes y comercializadores de armas, Sheinbaum adelantó que la Secretaría de Relaciones Exteriores ampliaría dicha demanda, después de que el Departamento de Justicia de Estados Unidos, a través de la Evaluación Nacional del Comercio y Tráfico de Drogas de la Agencia de Alcohol, Tabaco, Armas de Fuego y Explosivos, admitiera que el 74% de las armas empleadas por la delincuencia organizada en México provienen ilegalmente de Estados Unidos[20].

Inviolabilidad fronteriza

En el caso de que Estados Unidos decidiera desplegar tropas dentro de México no sólo atentaría contra la soberanía de un Estado ajeno, sino que también violaría el principio de territorialidad, consagrado en el artículo 2.4 de la Carta de Naciones Unidas, el cual establece que “los Miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado”[21].

Dicho esto, no es imposible pensar que Estados Unidos intentara justificar un eventual ataque con base en el principio de la jurisdicción universal. Según este principio, cualquier Estado está facultado para enjuiciar ciertos crímenes independientemente de su vínculo territorial o de la nacionalidad de los autores[22]. En otras palabras, permite perseguir judicialmente a ciertos sujetos sin atender a su nacionalidad o al lugar de la comisión del delito. Este principio se reserva para crímenes puntuales, como lo son la tortura, genocidio, terrorismo y crímenes de lesa humanidad, por lo que debe entender que su aplicación en de carácter restrictivo.

Tampoco es probable que prospere un ataque estadounidense con base en la doctrina de la legítima defensa, establecida en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Dicho artículo permite “el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armada contra un Miembro de las Naciones Unidas”. De manera similar a lo que ocurre con el argumento de la jurisdicción universal, Estados Unidos difícilmente podría demostrar que ha sido objeto de un ataque inminente o armado originado por un cártel. Por tanto, tampoco quedaría amparado por el mencionado art. 51, por muy graves que sean los riesgos que estas organizaciones representen.

Presión sobre Venezuela

Si la actividad de los carteles que operan en México ha quedado de momento en un segundo plano en la actuación de la Administración Trump, toda la presión de esta se ha dirigido contra Venezuela, cubierta por una retórica de lucha contra el narcotráfico si bien la intencionalidad de derribar a Maduro es manifiesta.

Washington ha roto con sus métodos previos de intercepción de cargamentos ilícitos, que consistían en la incautación de drogas y la identificación de posibles traficantes para construir un caso penal. A partir de la directiva secreta dirigida al Pentágono y firmada por Trump en agosto, autorizando el uso de la fuerza militar contra cárteles latinoamericanos [23], Estados Unidos está inaugurando una nueva etapa de su política internacional, caracterizada por un mayor uso de la fuerza como mecanismo de disuasión. Washington apenas ha dado datos de las embarcaciones atacadas y vagamente ha vinculado los tripulantes a organizaciones como el Tren de Aragua o el ELN. Al asignar un nombre a todo este despliegue militar como ‘Operación Lanza del Sur’, el Pentágono ha oficializado su misión directa contra el narcoterrorismo en la región[24].

El pasado 2 de octubre, el presidente Trump notificó al Capitolio que Estados Unidos se encontraba en un “conflicto armado” con los cárteles, por lo que era necesario utilizar la “fuerza en defensa personal y en defensa de otros” frente a los persistentes ataques realizados por las “designadas organizaciones terroristas”[25]. Muchos expertos interpretan esta notificación como un intento de justificar normativamente los ataques navales que Washington ha estado ejecutando, es decir, como una ampliación extraordinaria de sus poderes en tiempos de guerra. Por ejemplo, conforme al Derecho Internacional, en un conflicto armado los países participantes pueden matar a soldados enemigos aun cuando no representan ninguna amenaza inmediata, detenerlos sin acudir a procesos penales y enjuiciarlos ante tribunales militares.

Al igual que ocurre con la designación prevista en la Orden Ejecutiva, la ampliación de poderes contenida en la notificación presenta serias dudas en cuanto a su legalidad. Para que exista un conflicto armado, es preciso que haya una situación de “hostilidad”, un estándar que difícilmente se ajusta al tráfico de productos ilegales. Si bien no existe ningún precepto en el Derecho Internacional que defina expresamente lo que constituye un conflicto, la jurisprudencia ha ido asentado la idea de que un conflicto armado puede darse ya sea entre (1) las fuerzas armadas de dos estados o (2) las fuerzas armadas entre un estado y una organización[26]. Aplicado al caso de Venezuela, resulta complejo demostrar que los cárteles venezolanos y las fuerzas estadounidenses se encontraban en un enfrentamiento directo y armado previo a los ataques lanzados por Washington.

Maduro ha calificado los ataques a las narcolanchas de “crimen atroz” por suponer la muerte de personas que no estaban en guerra ni habían amenazado a ningún país[27]. Maduro rechazó la acusación de Washington, que lo presenta como el jefe del Cartel de los Soles, de participar en el tráfico de drogas y ordenó una movilización militar masiva con la participación de milicias ciudadanas.

Recurrir a Rusia

Caracas ha intentado apoyarse en sus relaciones con Moscú para enfrentar un eventual conflicto con Estados Unidos. El pasado septiembre, la Asamblea Nacional de Venezuela aprobó la Ley Aprobatoria del Tratado de Asociación Estratégica y Cooperación entre Venezuela y Rusia, promulgada el 7 de octubre. Con esta medida, se busca profundizar las relaciones políticas y económicas entre ambos países, que ya cuentan con acuerdos previos en materia militar[28].

Moscú ha criticado públicamente las medidas adoptadas por Washington, alegando que violan el Derecho Internacional y los derechos humanos. Durante una sesión del Consejo de Seguridad, el representante ruso, Vassily Nebenzia, afirmó que la política seguida por el gobierno estadounidense no se ajusta a los hechos comprobados. Como ejemplo, citó los datos proporcionados por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, que estiman que el 87% de la cocaína que ingresa a Estados Unidos lo hace por el océano Pacífico, una ruta a la que Venezuela no tiene acceso directo. Nebenzia exigió que Washington cese toda actividad militar en la región[29]. La postura de Rusia constituye el respaldo más sustancial con que cuenta Venezuela, aunque es difícil que el conflicto derive en una implicación directa de Rusia.

La proximidad de Colombia

La crisis en torno a Venezuela está arrastrando también a Colombia al escenario. La cercanía con Maduro mostrada por el presidente Gustavo Petro ha situado a este en la mira de la Casa Blanca, ya molesta con él por otros asuntos. Trump decidió la ‘descertificación’ de Colombia, al considerar que no hace lo suficiente para evitar la producción de coca en el país, que se encuentra en cifras récord[30]. Petro ha criticado los ataques a las narcolanchas y ha asegurado, sin mostrar pruebas, que al menos uno de ellos tuvo lugar en aguas colombianas; Trump le ha respondido etiquetándolo de ‘capo’ del narco, algo sin fundamento.

En el marco de esos desencuentros, Petro anunció que su gobierno suspendería el envío de inteligencia y seguridad a Estados Unidos en respuesta a los ataques navales, por considerarlos ilegales. Sin embargo, el día siguiente, Petro publicó en su cuenta de X que la comunidad de inteligencia, incluida la de Washington, tendría acceso a las comunicaciones siempre que no suponga un “menoscabo para los derechos humanos”[31]. El cambio de postura puede explicarse por el cuidado que debe tener Colombia para no verse en la diana de Estados Unidos en este momento en que emprende su guerra contra el narcoterrorismo.