Las fundaciones bancarias nacieron con el objetivo de preservar la obra social, profesionalizar el negocio bancario y reducir las concentraciones de las antiguas cajas.

La crisis financiera y la posterior crisis de deuda europea expusieron una debilidad específica del modelo español de cajas de ahorros. Eran entidades de crédito sin accionistas convencionales, con órganos en los que confluían administraciones territoriales, intereses sociales y dinámicas políticas. Esa estructura, unida a una expansión acelerada del crédito inmobiliario, dificultó la disciplina de mercado, la captación de capital y la atribución clara de responsabilidades. La respuesta fue separar funciones: la actividad financiera se trasladó a bancos constituidos como sociedades anónimas y la obra social, junto con las participaciones accionariales heredadas, quedó en fundaciones. La Ley 26/2013 consolidó el modelo y obligó a transformarse en fundación bancaria a las cajas que ya ejercían su actividad mediante un banco. El objetivo era preservar la obra social, profesionalizar el negocio bancario y reducir gradualmente concentraciones capaces de volver sistémicas a las antiguas cajas.

Actualmente existen ocho fundaciones bancarias, 103 patronos y cuatro bancos dependientes o estructuralmente vinculados, con 58 consejeros. La concentración es muy elevada en Ibercaja Banco, donde la Fundación Bancaria Ibercaja posee el 88,04%, y en Kutxabank, participado íntegramente por BBK (57%), Kutxa (32%) y Vital (11%). La Fundación “La Caixa” mantiene, mediante Criteria Caixa, un 30,012% de CaixaBank. En Unicaja Banco, Fundación Bancaria Unicaja posee el 30,236% y la Fundación Bancaria Caja de Ahorros de Asturias el 6,56%. La Fundación Bancaria Caja de Burgos posee un 9,99% de Arquia Bank, participación que no se considera de control.

La Ley 26/2013 exige honorabilidad, conocimientos y experiencia a los patronos; el protectorado estatal o autonómico vela por la legalidad de la constitución y el funcionamiento; y todas las fundaciones deben publicar un informe anual de gobierno corporativo. Además, cuando la participación alcanza el 30% o permite el control, el Banco de España aprueba y revisa anualmente un protocolo de gestión de la participación financiera que incluye los criterios para elegir consejeros, y aprueba un plan financiero. Para participaciones de al menos el 50% o de control existen exigencias adicionales. Entre ellas, se ha de elaborar un plan de diversificación de inversiones y de gestión de riesgos y la dotación de un fondo de reserva para hacer frente a posibles necesidades de recursos propios de la entidad de crédito participada que no puedan ser cubiertas con otros recursos.

La diferencia está en la intensidad y el objeto del control. Un consejero de una entidad de crédito significativa es evaluado individualmente por el BCE, y uno de una entidad menos significativa por el Banco de España, conforme a criterios de honorabilidad, experiencia, independencia de criterio, dedicación y adecuación colectiva. En cambio, el supervisor prudencial no emite, con carácter general, una decisión individual previa de idoneidad sobre cada patrono por el mero hecho de serlo. El protectorado recibe información y controla principalmente la legalidad; el Banco de España examina la influencia de la fundación sobre la gestión prudente a través del protocolo y del plan, especialmente desde el umbral del 30%, pero no sustituye ese control por un “fit and proper” completo del órgano que decide a quién proponer. Así, puede evaluarse rigurosamente al consejero nombrado sin someter a un estándar equivalente a quienes seleccionan, mandatan o cambian a los consejeros de la entidad de crédito. El supervisory gap relevante no es la ausencia de normas, sino una discontinuidad en la supervisión de la cadena efectiva de poder.

La literatura aconseja no tratar esta cuestión como meramente formal. Laeven y Levine (2009), con 270 bancos de 48 países, encuentran que el riesgo bancario aumenta cuando los accionistas tienen mayor poder relativo dentro de la estructura de gobierno. También demuestran que el efecto de la regulación bancaria depende de la estructura de propiedad y del poder de los propietarios, por lo que no es suficiente estudiar únicamente las reglas aplicables al consejo formal del banco. Por tanto, la efectividad de la supervisión bancaria depende no sólo de la regulación formalmente aplicable a la entidad de crédito y a sus administradores, sino también de quién ejerce el poder efectivo de propiedad y nombramiento. Cuando dicho poder reside en una entidad situada por encima del banco, la calidad de la gobernanza de esa entidad y los incentivos de sus administradores pueden trasladarse a las decisiones del banco.

Anginer et al. (2018) van más allá: una gobernanza bancaria más orientada a reforzar el poder y los intereses de los accionistas se relaciona con un mayor riesgo individual y sistémico, particularmente en bancos grandes y en sistemas donde existe mayor apoyo implícito del Gobierno. En consecuencia, una posible implicación práctica sería que la posibilidad de que una fundación o un inversor no sometido a supervisión prudencial seleccione a los administradores de una entidad bancaria puede introducir en el banco objetivos, incentivos o tolerancias al riesgo que no han sido evaluados con la misma intensidad que los de los propios consejeros designados. La alineación con el accionista, beneficiosa en una empresa ordinaria, puede incentivar en banca el traslado del riesgo a acreedores o contribuyentes.

La identidad del poder también importa. Boateng, Liu y Brahma (2019), sobre 88 bancos chinos entre 2003 y 2014, hallan que los consejos políticamente conectados influyen significativamente en el riesgo de crédito. No es evidencia directamente extrapolable a España, pero identifica un mecanismo plausible: conexiones, objetivos no comerciales y tipo de propietario condicionan la asignación de crédito.

Janbaz et al. (2022), al revisar 303 trabajos publicados entre 1985 y 2019, muestran que la interferencia política puede distorsionar el crédito, reducir la eficiencia y deteriorar la calidad de los activos.

El estudio del FMI sobre las fundaciones bancarias italianas resulta especialmente relevante porque identifica riesgos de gobierno corporativo derivados de la influencia que estas entidades pueden ejercer sobre los bancos participados, incluso cuando no cuentan con una estructura accionarial convencional y están vinculadas a autoridades locales. El análisis señala problemas de transparencia en los nombramientos, limitada rendición de cuentas, concentración de las inversiones en el banco de origen y posibles presiones para sostener el reparto de dividendos. Aunque reconoce que las fundaciones pueden aportar estabilidad accionarial y una orientación de largo plazo, el FMI concluye que estas ventajas no eliminan la necesidad de reforzar el marco de supervisión. En particular, recomienda endurecer los requisitos de idoneidad, honorabilidad y experiencia aplicables no solo a los consejeros de los bancos, sino también a los accionistas controladores, reforzar la supervisión de las fundaciones cuando ejercen el control de una entidad bancaria y mejorar la regulación de las operaciones con partes vinculadas. La recomendación central es, por tanto, evitar que quienes ejercen una influencia decisiva sobre el nombramiento de los administradores y la estrategia del banco queden sometidos a estándares de evaluación y supervisión menos exigentes que los propios consejeros de la entidad participada.

España no necesita deshacer el modelo, sino cerrar la cadena de responsabilidad. Una solución factible, entre otras, sería introducir una evaluación de idoneidad proporcional para patronos que intervengan materialmente en la política accionarial o en propuestas de consejeros. Podría existir una coordinación entre el protectorado y el supervisor bancario: el primero conservaría el control fundacional y el segundo valoraría experiencia financiera, independencia de criterio, conflictos, conexiones relevantes y capacidad colectiva del patronato para ejercer derechos políticos de forma sana y prudente.

El documento que regula la gestión y el gobierno de la fundación debería hacer pública las competencias, conocimientos y experiencia que reúne el patronato en su conjunto y, eventualmente, cada patrono. Adicionalmente se debería poder supervisar el procedimiento seguido para cada propuesta al banco, los conflictos gestionados y la relación entre el candidato y quienes lo promueven. El comité de nombramientos del banco seguiría evaluando al consejero y el BCE, o el Banco de España en su caso, conservarían la decisión prudencial final, sin convertir al supervisor en seleccionador. Esta supervisión de extremo a extremo, graduada por control, capacidad de nombramiento y relevancia sistémica, respetaría la autonomía fundacional y los derechos del accionista. Al mismo tiempo, permitiría poner de relieve una cuestión central desde una perspectiva prudencial y de gobierno corporativo: en el sector bancario, la supervisión de las personas nombradas puede resultar incompleta si no se extiende también, con suficiente rigor, a quienes ejercen la capacidad efectiva de designación e influencia.