Preguntas y respuestas sobre el Artículo 116

Asunción de la Iglesia, profesora de Derecho Constitucional en la Universidad, resuelve las dudas más frecuentes

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FOTO: Manuel Castells
27/03/20 16:47

El pasado 14 de marzo entró en vigor el segundo estado de alarma en la historia reciente de España para hacer frente a la pandemia del COVID-19. Tras aprobarse la prórroga por quince días más, nos preguntamos —y nos han preguntado los alumnos de la Facultad por las redes sociales— ¿qué es, realmente, el estado de alarma? ¿hasta cuándo es prorrogable? y ¿qué diferencia hay con otros estados de emergencia? A estas y a otras cuestiones les ha dado respuesta Asunción de la Iglesia, profesora de Derecho Constitucional en la Universidad de Navarra.

¿Qué es el estado de alarma?

Es un estado de emergencia constitucional que permite una intervención extraordinaria de los poderes públicos para garantizar el orden público y la protección de los derechos de los ciudadanos. Se regula en el artículo 116 de la Constitución Española junto al estado de excepción y sitio, desarrollados en la Ley Orgánica 4/1981. De los tres previstos, se entiende que es el más leve siguiendo un criterio de gradualidad en las medidas restrictivas.

¿En qué casos puede dictarse?

Se decreta en situaciones en las que la normalidad se ve gravemente alterada. Las causas previstas son catástrofes, calamidades públicas (terremotos, inundaciones, incendios, accidentes de gran magnitud), crisis sanitarias (epidemias o situaciones graves de contaminación), desabastecimiento de bienes de primera necesidad y la paralización de servicios públicos esenciales (este último en concurrencia de uno de los tres anteriores). Puede afectar a una parte o a la totalidad del territorio nacional, como en este caso.

¿Por qué principios se rige el estado de alarma?

Los tres estados de emergencia estipulados en el artículo 116 están sujetos a cuatro principios:

- El principio de necesidad implica que se ponderen correctamente las circunstancias que dan lugar a la declaración y que obligan a la adopción de las adecuadas para resolver la crisis.

- El principio de proporcionalidad se rige por la relación entre el riesgo o la emergencia y las medidas que se adoptan.

- El principio de temporalidad exige que los estados de emergencia sean temporales y que duren el tiempo que sea necesario para restablecer la normalidad.

- El principio de responsabilidad. En el caso del estado de alarma, la autorización parlamentaria está sujeta al control de la jurisdicción del Tribunal Constitucional.

Se puede añadir el principio de publicidad, según el cual se obliga no sólo a la publicación en el Boletín Oficial del Estado, sino a la difusión en medios públicos y privados de la declaración del estado de alarma y las medidas adoptadas.

¿Cuánto puede durar el estado de alarma?

La declaración primera tiene un alcance de 15 días, pero no existen límites en cuanto a las prórrogas sucesivas. El criterio aquí es nuevamente la necesidad y la proporcionalidad. La prórroga debe autorizarse por el Congreso de Diputados antes de que expire el plazo durante el que está vigente el estado de alarma

¿Quién lo declara?

En España, la declaración se atribuye al Gobierno de la Nación como órgano constitucional encargado de la función de dirección política. Se declara por medio de un Real Decreto, acordado en el Consejo de Ministros, que se publica inmediatamente en el Boletín Oficial del Estado (BOE).  Lo mismo en cuanto a la prórroga. El Gobierno ha de dar cuenta inmediatamente al Congreso de los Diputados de la declaración y de las medidas que vaya adoptando por decretos posteriores.

¿Qué puede hacer el Gobierno si no alcanza la mayoría absoluta para declarar el estado de alarma?

En un sistema de gobierno parlamentario el Gobierno, en principio, contaría con mayoría parlamentaria y lo normal es que obtenga el respaldo de la cámara baja. El reglamento del Congreso exige una mayoría simple. Lo deseable en estos casos de emergencia constitucional es que haya entendimiento entre las fuerzas políticas. No obstante, también se someten a votación las propuestas de los Grupos Parlamentarios, lo que puede ayudar a adoptar mejores medidas.

¿Qué medidas y limitaciones puede contener el estado de alarma?

Son amplias y sujetas siempre a los principios de proporcionalidad y la necesidad.

En relación con el funcionamiento de las administraciones públicas, las autoridades civiles, policías y funcionarios y trabajadores puedan quedar sujetos a las órdenes directas de la autoridad que se designe en el Real Decreto de declaración del estado de alarma. En el caso del actual estado de alarma es el Gobierno de la Nación.

Por su parte, los ciudadanos pueden ver restringido el ejercicio de sus derechos. El artículo 11 de la LO 4/1981 establece que el estado de alarma puede establecer, en función de la gravedad de la situación, las restricciones siguientes:

Libre circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados.

- Requisas temporales de todo tipo de bienes.

Imposición de prestaciones personales de obligado cumplimiento.

Intervención de industrias, fábricas, talleres, explotaciones o locales de cualquier naturaleza, con excepción de domicilios privados.

- Limitación o racionamiento del uso de servicios o el consumo de artículos de primera necesidad.

Permite también impartir las órdenes necesarias para asegurar el abastecimiento de los mercados y el funcionamiento de los servicios de los centros de producción afectados por la intervención en industrias, fábricas, empresas de cualquier naturaleza, salvo domicilios.
Se prohíbe la reforma constitucional mientras esté en vigencia un estado de emergencia, sea alarma, excepción o sitio.

Durante el estado de alarma, ¿cómo se lleva a cabo el control al Gobierno?

Durante el estado de alarma son fundamentales el control político, parlamentario y de los medios de comunicación. El control político se ejerce institucionalmente en sede parlamentaria, pero también a través del debate público.

Habrá que ver en una situación tan compleja como la actual cómo se aplica la previsión de exigencia de responsabilidad y la indemnización por la aplicación de los actos y disposiciones dictadas en el estado de alarma a quienes sufran daños o perjuicios, en su persona, derechos o bienes.

En estado de emergencia, ¿qué pasa con las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas? ¿Quién las asume?

La legislación de desarrollo del estado de alarma es de 1981, anterior a la creación de algunas CCAA y al desarrollo posterior de competencias. Tampoco hay jurisprudencia en este punto concreto, pero podría entenderse que la gravedad de la situación permite que el Gobierno de la Nación tome las medidas necesarias para garantizar los derechos de los ciudadanos y eso puede afectar al ejercicio de competencias de las CCAA.

En mi opinión, ante lo extraordinario de la situación puede haber una afectación temporal y proporcional de la distribución de competencias, al igual que se restringen los derechos de los ciudadanos. Lo más importante en esta situación es la colaboración y coordinación que facilite la gestión más eficaz de la crisis con proporcionalidad en la adopción de decisiones.

¿Qué diferencias hay entre los estados de alarma, excepción y de sitio?

A diferencia de nuestras Constituciones históricas o de lo que ocurre en otros países, el derecho constitucional de excepción de la CE de 1978 es gradual y prevé mecanismos distintos en función de las causas que dan lugar a la activación del estado de emergencia.

Mientras los estados de sitio y de excepción apuntan en la causa a crisis sociales o de carácter político grave (alteración grave del orden público, insurrección, amenaza a la integridad territorial o al ordenamiento constitucional..), las causas del estado de alarma son de naturaleza distinta, no política.

Muchas de las medidas tomadas por el Gobierno se solapan entre el estado de alarma y el de excepción. ¿Podríamos pasar de un estado de alarma a uno de excepción en la crisis actual del COVID-19?

La gradualidad y los estados están vinculados a la causa y a la necesidad de medidas a adoptar. En principio los estados de excepción y sitio están previstos para contener situaciones de orden público o de naturaleza política. Así, si hubiera problemas de orden público que amenazaran el libre ejercicio de los derechos o el normal funcionamiento de instituciones o los servicios públicos esenciales podría darse el paso de un estado a otro. 

El estado de excepción permite una declaración por un tiempo más extenso —30 días— y requiere la previa intervención del Congreso de Diputados. También es posible la prórroga. El estado de alarma actual, tal y como se ha concretado en el Real Decreto 463/2020, ha supuesto ya una alta restricción de derechos y de intervención del Gobierno en la gestión de la crisis y en el plazo, con la prórroga, ya estamos de facto en los 30 días del estado de excepción.

Por su parte, el estado de sitio es el más grave de los estados de emergencia que establece la Constitución y la ley de desarrollo. Su declaración procede cuando se produzca o exista amenaza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o su ordenamiento constitucional, siempre que no pueda resolverse por otros medios.

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