ENSAYO / Andrea Pavón-Guinea [Versión en inglés]

1. Introducción

La combinación de ataques terroristas en suelo europeo, el surgimiento del Estado Islámico, la guerra civil siria y la crisis de los refugiados han puesto de manifiesto la importancia del diálogo intercultural entre la Unión Europea y el mundo islámico. En este contexto de guerra asimétrica y retos no tradicionales de seguridad, la Unión Europea está centrando sus recursos en iniciativas de la sociedad civil basadas en poder blando que puedan contribuir a la prevención de la radicalización. Mediante la creación de la Fundación Anna Lindh para el desarrollo intercultural, la Unión Europea dispone de un instrumento sin igual para acercar a las sociedades civiles de ambas orillas del Mediterráneo y contribuir a la mejora de las relaciones Euro-Mediterráneas.  

2. Las relaciones Euro-Mediterráneas y el diálogo intercultural 

Las relaciones entre la Unión Europea y el Mediterráneo Sur empezaron[1] a ser reguladas formalmente con la creación del Proceso de Barcelona en 1995[2].

La Declaración de Barcelona daría lugar a la creación de la Asociación Euro-Mediterránea; un foro de relaciones multilaterales que, ‘basadas en un espíritu de asociación’, pretende convertir la cuenca mediterránea en un ‘área de diálogo, intercambio y cooperación que garantice la paz, la estabilidad y la prosperidad’. El Proceso de Barcelona traería así a colación uno de los principios fundadores de la Unión Europea, aquel que llama a alcanzar los objetivos comunes mediante un espíritu de corresponsabilidad (Suzan, 2002). La Declaración persigue tres objetivos fundamentales: en primer lugar, la creación de un área común de paz y estabilidad a través del refuerzo de la seguridad y del diálogo político (sería la llamada ‘cesta política’); en segundo lugar, la construcción de una zona de prosperidad compartida a través de la asociación económica y financiera (‘cesta económica y financiera’); y, en tercer lugar, la promoción del entendimiento entre las cultures a través de las redes de la sociedad civil: el llamado diálogo intercultural (cesta de ‘asuntos sociales, culturales y humanos’). 

Más de veinte años después de la Declaración, los reclamos de la política actual en el Mediterráneo Sur subrayan la importancia del desarrollo del diálogo intercultural para la seguridad europea. Aunque los políticos europeos rechazaran la tesis del choque de civilizaciones de Huntington cuando ésta fue articulada por primera vez, se convertiría, sin embargo, en un escenario a considerar después de los ataques del once de septiembre: un escenario, sin embargo, que podría evitarse mediante la cooperación en el ámbito de la ‘tercera cesta’ de la Asociación Euro-Mediterránea, es decir, a través del diálogo reforzado y la cooperación cultural (Gillespie, 2004).

3. Luchando contra la radicalización a través del diálogo intercultural: La Fundación Anna Lindh 

Así pues, haciendo hincapié en que el diálogo entre culturas, civilizaciones y religiones en toda la región Euro-Mediterránea es más necesario que nunca para promover el entendimiento mutuo, los socios Euro-Mediterráneos acordaron durante la quinta conferencia Euro-Mediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores, en Valencia en 2002, establecer una fundación cuyo objetivo fuese el desarrollo del diálogo intercultural. De esta manera nace la Fundación Anna Lindh para el Diálogo entre Cultures que, con sede en Alejandría, comenzaría a funcionar en el año 2005.

Cabe destacar que Anna Lindh es única en su representación y configuración, pues reúne a todos los socios Euro-Mediterráneos en la promoción del diálogo intercultural, que es su único objetivo. Para ello, se basa en la coordinación de una red regional de más de 4.000 organizaciones de la sociedad civil, tanto europeas, como mediterráneas.

A pesar de que lleve en funcionamiento ya más de diez años, su trabajo se centra en la actualidad en el desarrollo del diálogo intercultural con el fin de prevenir la radicalización. Este énfasis ha sido continuamente puesto de manifiesto en los últimos años, por ejemplo, en el Foro Mediterráneo de la Fundación Anna Lindh, celebrado en Malta en octubre de 2016, su mandato en el diálogo intercultural contenido en la nueva Política Europea de Vecindad (18.11.2015) y en la estrategia de la Alta Representante Mogherini para la promoción de la cultura en las relaciones internacionales.

Sin embargo, han sido los recientes ataques terroristas en Europa los que han resaltado la necesidad urgente de abordar el fenómeno de la radicalización[3], que, en última instancia, puede llegar a conducir al extremismo violento y al terrorismo. En este sentido, la prevención de la radicalización[4] es una pieza clave en la lucha contra el terrorismo, tal y como ha sido puesto de manifiesto en la Agenda Europea de Seguridad en 2015[5]. Esto es así porque la mayoría de los terroristas sospechosos de haber atentado en suelo europeo son ciudadanos europeos, nacidos y creados en estados miembros de la Unión Europea, donde han experimentado procesos de radicalización que culminarían en actos de violencia terrorista. Este hecho evidencia ‘la dimensión transnacional del terrorismo islamista’ (Kaunert y Léonard, 2011: 287), así como la naturaleza cambiante de la amenaza, cuyos motores son diferentes y más complejos que previos procesos de radicalización: ‘La radicalización de hoy tiene diferentes fundamentos, opera sobre la base de diferentes técnicas de reclutamiento y comunicación y está marcada por objetivos globalizados y móviles dentro y fuera de Europa, creciendo en diversos contextos urbanos’[6]. El siguiente mapa muestra el número de arrestos por sospecha de terrorismo yihadista en Europa en 2016.

En consecuencia, la Fundación Anna Lindh puede entenderse como una respuesta alternativa y no conflictiva al discurso del choque de civilizaciones y la guerra contra el terrorismo liderada por Estados Unidos (Malmvig, 2007). Su objetivo principal que es el de crear ‘un espacio de prosperidad, convivencia y paz’ mediante ‘la restauración de la confianza en el diálogo y la reducción de los estereotipos’ se basa en la importancia otorgada por la Unión Europea al desarrollo del diálogo intercultural entre civilizaciones como elemento crucial de cualquier programa político y estratégico dirigido a los países mediterráneos vecinos (Rosenthal, 2007). Dicho de otro modo, la creación de un área de diálogo, cooperación e intercambio en el sur del Mediterráneo es una prioridad clave de la política exterior de la Unión Europea. Además, con la creación de la Fundación Anna Lindh, la Unión Europea está reconociendo que para que la Asociación Euro-Mediterránea funcione, el diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil, y no solo entre las elites políticas, es esencial.

Así pues, Anna Lindh, como organización basada en red de redes de la sociedad civil, se vuelve instrumento crucial para abordar la prevención de la radicalización. En esta línea, el grupo de trabajo de implementación de la lucha contra el terrorismo de Naciones Unidas[7] ha argumentado que el Estado por sí solo no cuenta con los recursos necesarios para luchar contra la radicalización terrorista, y, por lo tanto, necesita cooperar con socios de otra naturaleza para llevar a cabo esta tarea. La involucración de la sociedad civil y las comunidades locales serviría así para aumentar la confianza y la cohesión social, llegando incluso a ser un medio para llegar a ciertos segmentos de la sociedad con los que los gobiernos tendrían dificultades para interactuar. La naturaleza de los actores locales, tal y como ha resaltado la Unión Europea mediante la creación de la Fundación Anna Lindh, sería la más acertada para prevenir y detectar la radicalización tanto a corto como a largo plazo[8].

Conclusión

De esta forma, el diálogo intercultural constituye una herramienta para abordar el fenómeno de la radicalización en la región del Mediterráneo Sur, donde los legados de un pasado colonial exigen que ‘se encuentren interlocutores más creíbles entre las organizaciones no gubernamentales’ (Riordan, 2005: 182). Con el objetivo de prevenir la radicalización terrorista dentro y fuera de Europa, y asumiendo que prácticas basadas en el diálogo y la mutualidad pueden ofrecer un marco adecuado para el desarrollo y mejora de las relaciones Euro-Mediterráneas, la Unión Europea debería avanzar hacia asociaciones reales dirigidas hacia el fomento de la confianza entre las personas y rechazar cualquier programa de acción unilateral que suponga una reproducción del discurso del choque de civilizaciones (Amirah y Behr, 2013: 5). 

ENSAYO / Marianna McMillan [Versión en inglés]

I. Introducción

El 31 de marzo de 2016, la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, presentó la nueva plataforma de diplomacia cultural, cuyo objetivo es realzar la visibilidad y el entendimiento hacia la Unión a través del diálogo intercultural. El hecho de que todos los actores influyentes se comprometan con esta plataforma (desde una perspectiva vertical, de abajo a arriba), hace que debamos reconsiderar tres factores de la UE: (1) el contexto en el que opera; (2) las limitaciones internas que tiene que abordar, y (3) la política exterior a la que se aspira. Sin embargo, la UE quiere dar una sola imagen cultural, con una voz única y coherente con sus políticas; por eso, en primer, la UE lugar debe defender su lema “unidad en la diversidad”. Este lema significa la integración de las culturas nacionales en otros países, sin que esta integración haga peligrar las diferentes identidades nacionales de los estados miembros. Por consiguiente, en su estatus de actor internacional y de organización regional, la UE tiene una carencia en lo que respecta al diálogo intercultural y la negociación entre identidades (Servicio de Acción Exterior Europeo, 2017). Por ello, debe esforzarse tanto en uno como en el otro (diálogo intercultural y la negociación entre identidades) para hacer frente a las amenazas a la seguridad europea como son el terrorismo, la ciber-inseguridad, la inseguridad energética o la ambigüedad de identidad.

El objetivo de este análisis es, por una parte, comprender la importancia de la cultura como instrumento de poder blando, y por otra parte, reflexionar sobre la influencia de la cultura como fundamento teórico de la nueva plataforma cultural europea.

II. Unidad en la diversidad mediante la Nueva Plataforma de Diplomacia Cultural

Si la Unión Europea aspira a ser un orden liberal fundamentado en la cooperación, entonces ¿hasta qué punto la UE puede ser mundialmente influyente? Lo que es innegable es que carece de una única voz y de una política exterior común coherente.

El hecho de que la UE carezca de una única voz es resultado del trascurso de la integración a lo largo de la historia, una integración que ha estado basado más basada en la diversidad y no tanto en la igualdad. Por otra parte, la afirmación sobre la incoherencia de la política exterior común hace referencia a todos aquellos casos en los que ante un problema de coordinación, prima lo que se pactó en el tratado de Maastricht 1992 (Banús, 2015: 103-105 y Art. 6, TFUE): las competencias pueden ser de los estados miembros, de la UE o puede que sean competencias compartidas

Como consecuencia de la aceleración de globalización, el aumento de amenazas de seguridad no tradicionales (terrorismo internacional, la vulnerabilidad energética, los flujos migratorios irregulares, las ciberamenazas o el cambio climático) la idea de una política exterior común entre los estados miembros y la UE queda desafiada. Tales amenazas no solo exigen un nuevo paradigma de seguridad, sino también un nuevo paradigma de coexistencia. Este cambio de paradigmas permitiría a la UE tener una mayor capacidad para reducir la radicalización y para dirigir la coexistencia hacia las necesidades de las sociedades civiles (véase European Comission, 2016). A modo de ilustración sobre el nuevo paradigma, podemos nombrar la promoción de narrativas de un patrimonio cultural compartido que ayuda al proceso regional de integración. Sin embargo, al mismo tiempo que se implementan iniciativas como la anterior, crece el escepticismo hacia los inmigrantes y se fomentan narrativas contrarias con la narrativa comunitaria proyectada por la UE. Estas limitaciones institucionales y estructurales –diversidad y competencias compartidas– reflejan las dinámicas del panorama cultural y sus consecuencias imprevistas en el seno UE. Dan además una visión del proyecto europeo como un proceso de integración (unidad en diversidad) y la identidad europea como una voz única. Por lo tanto, la UE en su condición de actor internacional y de organización regional, basada en unidad en diversidad, tiene una necesidad de establecer un diálogo intercultural y una negociación de identidades compartidas desde el seno de su organización (EEAS, 2017). Esto serviría no solo para establecer condiciones favorables a las políticas de Bruselas, sino también como un instrumento o medio para la UE a contrarrestar las amenazas no tradicionales y externas, como terrorismo, narrativas populistas, ciberamenazas, inseguridad energética y ambigüedad de identidad.

Respecto a la dificultad para distinguir las limitaciones internas y amenazas externas, Federica Mogherini estableció la Nueva Plataforma de Diplomacia Cultural (NPC) en 2016.

Con el objetivo de aclarar la terminología utilizada previamente, ‘diplomacia cultural’ es entendida como “equilibrio de poder” según el enfoque realista y como un “equilibrio reflexivo” desde un enfoque conceptual (Triandafyllidou y Szucs, 2017). Por un lado, el enfoque realista entiende diplomacia cultural como un tipo de diálogo que sirve para avanzar y proteger los intereses nacionales en el extranjero (por ejemplo, eventos culturales europeos conjuntos o programas bilaterales, como festivales de cine, el apoyo al fortalecimiento del sector cultural de Túnez, la creación de casas europeas culturales, el programa de Cultura y Creatividad, Comunicación y Cultura para el desarrollo en el la región del Mediterráneo sur, y la NPC).  Por otro lado, el enfoque conceptual, más reflexivo, entiende la diplomacia cultural como una política en sí misma. Se fomenta el potencial de las sinergias de la cultura para un desarrollo social y económico sostenible mediante los individuos (por ejemplo, intercambios culturales como Erasmus Plus, el Instrumento de Desarrollo y Cooperación y sus subprogramas, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos –EIDHR por sus siglas en inglés–, el ENI Cross Border Cooperation y la Civil Society Facility). La aplicación de la diplomacia cultural a la UE busca tener una visibilidad y una influencia mundial, y por otro lado,  busca promocionar el crecimiento económico y la cohesión social a través de las sociedades civiles (Trobbiani, 2017: 3-5).

A pesar de ser financiado por el Partnership Instrument (PI), que tiene como objetivo fomentar la visibilidad y el entendimiento de la UE, la NPC es un balance entre el enfoque realista y el enfoque conceptual de diplomacia cultural (Europea Comission, 2016b). En consecuencia, es una estrategia de resiliencia que responde a una nueva realidad (la resiliencia se entiende en términos de inclusividad, prosperidad y seguridad de la sociedad). En esta realidad han surgido amenazas de seguridad no tradicionales y en la que ha habido un cambio en la posición de los ciudadanos, que han pasado de ser observadores independientes, a ser participantes activos que exigen un diálogo constructivo que involucre a todas las partes interesadas: gobiernos nacionales, organizaciones internacionales y sociedades civiles (Higgot, 2017:6-8 y EU, 2016).

La Estrategia Global de 2016 busca el pluralismo, la convivencia y el respeto por "profundizar en el trabajo en la educación, la cultura y la juventud" (EU, 2016). En otras palabras, la plataforma invierte en estructuras creativas, tales como grupos de expertos, institutos culturales o artistas locales, para conservar una identidad cultural, avanzar en la prosperidad económica y realzar el poder blando.

Al buscar el entendimiento y la visibilidad mundial, se ve cómo ha crecido el interés de la UE en las relaciones culturales internacionales (ICR) y la diplomacia cultural (CD). Esto, a su vez, refleja la necesidad interna de la UE de tener una voz única y una política exterior común. Este esfuerzo demuestra el rol fundamental de la cultura en el poder blando, creando así una conexión entre la cultura y el poder exterior. Quizá la pregunta más apropiada sea: ¿hasta qué punto puede la NCP de Mogherini convertir la cultura en una herramienta de poder blando? ¿Y son las estrategias –ICR y NCP– una comunicación y un modelo de coordinación efectivo ante las amenazas de seguridad internas y externas, o va inevitablemente a socavar su narrativa de unidad en la diversidad?

III. Cultura y Poder Blando

El cambio en el concepto de seguridad exige revisitar el concepto de poder blando. En este caso, la diplomacia cultural debe entenderse en términos de poder blando, y poder blando debe entenderse en términos de capacidad de atracción e influencia. El poder blando, de acuerdo con la noción de persuasión de Joseph Nye, surge de "recursos de poder intangibles": "como la cultura, la ideología y las instituciones" (Nye, 1992:150-170).

La UE como producto de los diálogos culturales es un poder civil, un poder normativo y un poder blando. El poder de persuasión de la UE depende de su legitimidad y credibilidad en sus instituciones (EU, 2016a y Michalski, 2005:124-141). Por esta razón, la coherencia entre la identidad que la UE desea mostrar y las prácticas que va a seguir, es fundamental para la proyección de sí misma como un actor internacional creíble. Esta coherencia será necesaria si la UE quiere cumplir su objetivo de "reforzar la unidad en la diversidad". En caso contrario, sus valores liberales se contradirían y se solidificarían los prejuicios populistas contra la UE. Por lo tanto, la legitimidad interna y la credibilidad como fuentes de poder blando dependen en última instancia de la consistencia entre la identidad narrativa de la UE y los valores democráticos que se reflejan en sus prácticas (UE, 2016).

La diplomacia cultural responde a la incoherencia exigiendo reflexión, por un lado, y mejorando esa identidad, por otro. Por ejemplo, la optimización de la imagen de Europa a través del programa de comunicación Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) ayudan a promover intereses geopolíticos específicos, creando condiciones más duraderas para la cooperación con países como Argelia, Libia y Siria, al sur; y Georgia, Moldavia y Ucrania, al este. Esto es relevante en relación a lo que Nye acuñó como poder blando o "co-optive Power": "la capacidad de un país para manejar una situación de manera que otros países desarrollen unas determinadas preferencias o definan sus intereses de acuerdo con los suyos" (Nye, 1990:168). El poder blando aplicado a la cultura puede funcionar indirecta o directamente. Funciona indirectamente cuando es independiente del control del gobierno (por ejemplo, la cultura popular) y directamente a través de la diplomacia cultural (por ejemplo, la NCP). Los actores de la política exterior pueden actuar como defensores de la cultura doméstica, tanto conscientemente (por ejemplo, los políticos) como inconscientemente (por ejemplo, los artistas locales). Al hacerlo sirven como agentes para otros países o canales de poder blando.

IV. Cultura y política exterior

Considerando el poder blando como un surgimiento de la cultura, de los valores y de las políticas nacionales, podemos afirmar que la cultura es a la vez una fundamentación y un recurso de la política exterior (Liland, 1993:8). La política exterior a su vez, opera dentro del marco cultural de cualquier sociedad que interactúe en el plano internacional. Por lo tanto, es necesario un contexto cultural europeo capaz de influir mundialmente (como por ejemplo, la diferencia en las negociaciones de adhesión entre Croacia y Turquía y el atractivo de la integración económica o la capacidad de ajustar las políticas de derechos humanos). La cultura es a su vez un recurso, ya que el intercambio cultural dota de poder a la UE. Esta nueva capacidad de la UE le permite conocer nuevas actitudes, sentimientos e imágenes populares que son capaces de influir en la política exterior, la política doméstica y la vida social. (Liland, 1993:9-14 y Walt, 1998). Otra función a destacar de la cultura es la de difusión de información y su capacidad para obtener opiniones favorables en la nación extranjera (Liland, 1993:12-13).

Por lo tanto, la diplomacia cultural se encuentra a la vanguardia de la política exterior europea; en cambio, esto no significa que el uso de la cultura pueda sustituir los objetivos tradicionales de política exterior –geografía, poder, seguridad, política y económica–, sino que el uso de la cultura sirve para apoyarlos y legitimarlos. En otras palabras, la cultura no es el agente principal en el proceso de la política exterior, sino que es la fundamentación que refuerza, contradice o explica su contenido –así, el idealismo de Wilson en la década de 1920 se puede vincular a una cultura doméstica del "destino manifiesto" (Liland, 1993 y Kim, 2011:6).

V. Conclusiones

El propósito de este artículo ha sido resaltar la importancia de la cultura en relación al poder blando y la política exterior, como fundamentación teórica para entender la lógica de la nueva plataforma de Diplomacia Cultural de la UE. Identificando el papel de la cultura como una parte fundamental en la cohesión social dentro de la UE, podemos concluir que la cultura ha hecho de la UE un actor mundial con más capacidad de influencia. La cultura, así mismo, ha sido identificada como fuente del poder blando y como un instrumento de la política exterior. Pero las fuentes del poder blando –cultura, valores políticos y política exterior– dependen de tres factores: (1) un contexto favorable; (2) credibilidad en los valores y la práctica, y (3) la percepción de legitimidad y autoridad moral (ver Nye, 2006). La UE tiene que legitimarse primero como un actor coherente con autoridad moral, a fin de poder tratar con eficacia su crisis existencial (European Union, 2016a:9 y Tuomioja, 2009).

Para hacerlo, la UE debe superar sus límites institucionales y estructurales al enfrentar colectivamente sus amenazas exteriores de seguridad externas no tradicionales. Esto requiere de una estrategia de resistencia en la que la UE no se identifique como una amenaza a la identidad nacional, sino como una entidad cultural, económica y legislativa.

En este artículo se han tratado diversos temas relacionados con la cultura, el poder blando, la política exterior de la UE y su dinámica interna; sin embargo, no se ha analizado en profundidad el impacto de un "sistema cultural uniforme" y cómo la política exterior puede influir en la cultura de una sociedad. La cultura no es un fin en sí mismo, ni lo son los diálogos interculturales y el desarrollo de la diplomacia cultural.

La Unión debe evitar el riesgo de evolucionar hacia una estructura burocrática deshumanizadora que favorezca a una cultura estándar para contrarrestar sus limitaciones internas y las amenazas externas no tradicionales de seguridad. Según Vaclav Havel, la UE puede evitar este fenómeno si apoya a las instituciones culturales que trabajan por la pluralidad y la libertad de cultura. Estas instituciones son fundamentales para preservar la identidad nacional y las tradiciones de cada nación. En otras palabras, la cultura debe ser subvencionada para adaptarse mejor a su pluralidad y libertad como es el caso de los patrimonios nacionales, bibliotecas, museos y archivos públicos – o los testigos de nuestro pasado (Havel, 1992).

Como broche final y a modo de reflexión histórica, la diplomacia cultural promueve narrativas compartidas sobre las identidades culturales. Hacer lo contrario no sólo solidificaría la retórica populista y los prejuicios internos contra la Unión, sino que además haría endémico el totalitarismo cultural, o peor aún, el relativismo cultural. Aspirar a un "sistema de cultura uniforme" a través de una narrativa europea acordada, sería negociar el pluralismo y la libertad y, consecuentemente, contradecir en primer lugar la naturaleza de la cultura y, en segundo lugar, los valores liberales en los que se fundó la Unión.

Bibliografía

Banus E. (2015). Culture and Foreign Policy, 103-118. 

Arndt, R. T. (2013). ¿Cultura o propaganda? Reflexiones sobre medio siglo de diplomacia cultural de Estados Unidos. Revista Mexicana de Política Exterior, 29-54.

Cull, N. J. (2013). Diplomacia pública: Consideraciones teóricas. Revista Mexicana de Política Exterior, 55-92.

Cummings, Milton C. (2003) Cultural Diplomacy and the United States Government: A Survey, Washingotn, D.C. Center for Arts and Culture.

European Commission. (2016). A new strategy to put culture at the heart of EU international relations. Press reléase.

European Commission. (2016b). Towards an EU strategy for international cultural relations. Joint Communication to the European Parliament and the Council.

European External Action Service. (2017). Culture – Towards an EU strategy for international cultural relations. Joint Communication.

European Union. (2016). From Shared Vision to Common Action: The EU's Global Strategic Vision.

European Union. (2016b). Towards an EU Strategy for International Cultural Relations. Joint Communication to the European Parliament and the Council.

European Union (2017) Adminstrative Arrangements developed by the European Union National Institutes for Culture (EUNIC) in partnership with the European Commission Services and the European External Action Service, 16 May (https:// eeas.europa.eu/sites/eeas/files/2017-05-16_admin_arrangement_eunic.pdf).

Havel, Vaclav. (1992) “On Politics, Morality and Civility in a Time of Transition.” Summer Meditations, Knopf.

Higgot, R. (2017). Enhancing the EU's Internatioanl Cultural Relations: The Prospects and Limits: Cultural Diplomacy. Institute for European Studies.

Howard, Philip K. (2011). Vaclav Havel’s Critique of the West. The Atlantic.

Kim, Hwajung. (2011) Cultural Diplomacy as the Means of Soft Power in an Information Age.

La Porte and Cross. (2016). The European Union and Image Resilience during Times of Crisis: The Role of Public Diplomacy. The Hague Journal of Diplomacy, 1-26.

Liland, Frode. (1993). Culture and Foreign Policy: An Introduction to Approaches and Theory. Institutt for Forsvarstudier, 3-30.

Melissen, J. (2005). The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice.

Melissen, J. (2005). The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice. In The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (pp. 3-30). Basinggstoke: Palgrave-Macmillan.

Michalski, Anna. (2005). The EU as a Soft Power: The Force of Persuasion. In J. Melissen, The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (pp. 124-141). New York, N.Y.: Palgrave Macmillan.

Nye, Joseph S. (2004). Soft power: The means to success in world politics. New York: Oublic Affairs.

Nye, Joseph S., (1992) Soft Power, Foreign Policy, Fall, X, pp. 150-170 1990.

Nye, Joseph. S. (2006) Think Again: Soft Power, Foreign Policy.

Richard Higgot and Virgina Proud. (2017). Populist Nationalism and Foreign Policy: Cultural Diplomacy and Resilience. Institut fur Auslandsbeziehungen.

Rasmussen, S. B. (n.d.). Discourse Analysis of EU Public Diplomacy: Messages and Practices.

Triandafyllidou, Anna and Tamas Szucs. (2017). EU Cultural Diplomacy: Challenges and Opportunitites. European University Institute.

Trobbiani, Riccardo. (2017). EU Cultural Diplomacy: time to define strategies, means and complementarity with Member States. Institute for European Studies.

Tuomioja, Erkki. (2009) The Role of Soft Power in EU Common Foreign Policy. International Symposium on Cultural Diplomacy. Berlin.

Walt, Stephen M.  (1998) International relations: One world, many theories. Foreign Policy. Washington; Spring, pp. 29-35.

ENSAYO / Celia Olivar Gil [Versión en inglés]

El contexto global continúa planteando nuevos retos a la acción colectiva europea en materia de desarrollo, siendo el más importante de ellos las migraciones procedentes del Mediterráneo Sur y la dificultad para articular una reacción conjunta bien articulada. Consciente de la urgencia de la situación, la Unión Europea está intentando ofrecer una nueva y ambiciosa respuesta bajo la forma del Nuevo Consenso sobre Desarrollo (de ahora en adelante ‘Consenso’) que coincide también con la revisión de los Objetivos del Milenio realizado por Naciones Unidas.

El Consenso es un ‘marco de actuación’ para favorecer la integración y coherencia de la cooperación al desarrollo de la Unión Europea y sus estados miembros. Este marco de actuación exige adoptar aquellos cambios necesarios para que tanto la legislación comunitaria como las nacionales cumplan con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible propuesta por Naciones Unidas y con el acuerdo de París sobre el cambio climático.

El Consenso mantiene como objetivo principal la erradicación de la pobreza, pero incluye una visión novedosa, al proponer que la pobreza se aborde desde una triple perspectiva económica, social y medioambiental. Además de la erradicación de la pobreza, el Consenso quiere cumplir con la Agenda 2030, para ello articula sus cinco pilares que son: población, planeta, prosperidad, paz y cooperación. A esta articulación, el Consenso suma algunos elementos novedosos y transversales, que son: énfasis en la juventud (suplir las necesidades básicas de los jóvenes como el empleo); igualdad de género; buena gobernanza (conseguir un Estado de Derecho que garantice los derechos humanos, fomentar la creación de instituciones transparentes, la toma de decisiones participativa y los tribunales independientes e imparciales); movilización y migración; energía sostenible y cambió climático; Inversión y comercio; compromiso innovador con los países en desarrollo más avanzados (creación de nuevas asociaciones con estos países para aplicar la Agenda 2030 aquí); movilización y uso de los recursos nacionales (uso efectivo y eficaz de los recursos mediante la iniciativa “recaudar más, gastar mejor”).

Con el fin de conseguir todas las iniciativas y objetivos anteriormente fijados, la aplicación del Consenso se extiende tanto a las políticas de la Unión Europea como a las de todos sus estados miembros. Además, enfatiza que el Consenso también se debe aplicar en las nuevas asociaciones más adaptadas y más multilaterales que incluyan a la sociedad civil y una mayor participación de países socios. Los medios de implementación combinan ayuda tradicional junto con otras formas más innovadoras de financiación para el desarrollo, como son las inversiones del sector privado y la movilización recursos nacionales adicionales para el desarrollo. En cuanto a su seguimiento, el nuevo consenso tendrá un mecanismo de seguimiento periódico que incluye la obligación de rendir cuentas a través del Parlamento europeo y de los parlamentos nacionales y la obligación de emitir informes.

Las primeras evaluaciones del nuevo consenso coinciden en afirmar que es una síntesis correcta de las preocupaciones internacionales de desarrollo. Sin embargo, suscita algunas críticas en relación con la capacidad efectiva para resolver dichas preocupaciones.

En primer lugar, tal y como señala el ‘Overseas Development Institute’, no es un verdadero plan estratégico, sino un conjunto de prioridades inconexas. Para que fuera una real estrategia, haría falta que se determinasen los roles de la Comisión y de los estados miembros, que se definiesen las prioridades temáticas, sectoriales y geográficas (los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) contenidos en la Agenda 2030 se tratan con igual importancia), y que se construyesen nuevas instituciones europeas o bien que se utilizasen las existentes (como el “International Climate Fund”) para coordinar los fondos nacionales de forma más efectiva. Igualmente, el Consenso debería determinar la forma y el contenido de la cooperación con los países de renta media, fijando una coordinación horizontal, vertical y sectorial. Esta coordinación exigiría al mismo tiempo, establecer una división de tareas en el seno de la UE para conseguir un mejor uso de los recursos.

En segundo lugar y de acuerdo con James Mackie (jefe del departamento de aprendizaje y calidad del Centro Europeo para el Desarrollo) resulta difícil percibir a quién se dirige y qué es exactamente lo que exige. El hecho de que las prioridades geográficas y sectoriales queden sin determinar, hace que el grado de compromiso de los estados miembros quede en la incertidumbre y en el caso de que haya compromiso, este será más táctico que explícito.

La tercera crítica está relacionada con su implementación. Aunque el consenso es ambicioso con sus objetivos, carece de un adecuado marco institucional y de un mecanismo eficiente para implementar sus nuevas propuestas. Además, concede al sector privado un papel muy importante, sin dotarle de transparencia en casos de abusos de derechos humanos o daños medioambientales, tal y como aclaraba Marta Latek, investigadora del EPRS (European Parliamentary Research Service)

En cuanto a sus objetivos hay muchos actores influyentes como CARE (la confederación internacional de desarrollo) que coinciden en que se centra demasiado en el control de la migración y no prioriza las necesidades de los pobres. Esto se puede comprobar en el hecho de que tanto en el marco de cooperación con otros países no miembros de la UE, así como el plan de inversiones exterior, prioriza los intereses de seguridad y comerciales de la UE antes de ayudar a la población a salir de la pobreza.

Una quinta crítica hace referencia a la dimensión política. El nuevo Consenso debería integrar un concepto de seguridad tanto holístico como sostenible para conectar los problemas de estabilidad y democracia con los de seguridad en los asuntos exteriores de la UE. Un concepto holístico de desarrollo significa una visión de la sostenibilidad duradera, que comprenda aspectos como la condición de sostenibilidad, la justicia social o la democracia. (Crítica según Henökl, Thomas y Niels Keijzer del German Development Institute)

Por último, en lo que concierne a la financiación, el Parlamento Europeo sigue pidiendo a los estados miembros que donen el 0.7% de su presupuesto anual para la cooperación al desarrollo. Visto que son muy pocos aquellos que llegan a dar ese 0.7%, el consenso recurre a la importancia de la participación del sector privado vía el plan europeo de inversión externa.

En conclusión, estamos ante un documento que recoge las necesidades del contexto global actual pero que requiere una serie de cambios para poder ser totalmente efectivo y una verdadera estrategia. Cambios necesarios para evitar que el Consenso se quede solo en teoría.

REFERENCIAS

Preguntas y respuestas: Nuevo Consenso europeo sobre desarrollo: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-1505_es.pdf 

El nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo: La UE y los Estados miembros firman una estrategia conjunta para erradicar la pobreza: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1503_es.htm

The proposed new European Consensus on Development Has the European Commission got it right? https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11263.pdf

New European consensus on development Will it be fit for purpose? http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/599434/EPRS_BRI(2017)599434_EN.pdf

Seven critical questions for review of ‘European Consensus on Development’ https://www.euractiv.com/section/development-policy/opinion/sevencritical-questions-for-review-of-european-consensus-on-development/

The Future of the "European Consensus on Development" https://www.die-gdi.de/uploads/media/BP_5.2016.pdf

European Union Development Policy: Collective Action in Times of Global Transformation and Domestic Crisis http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/dpr.12189/full

[Admiral James Stavridis, Sea Power. The History and Geopolitics of the World's Oceans. Penguin Press. New York City, 2017. 363 páginas]

RESEÑA / Iñigo Bronte Barea [Versión en inglés]

En la era de la globalización y su sociedad de la comunicación, donde todo está más cerca y las distancias parecen desvanecerse, la masa de agua entre los continentes no ha perdido el valor estratégico que siempre ha tenido. Históricamente los mares han sido tanto cauce para el desarrollo humano como instrumentos de dominio geopolítico. No es coincidencia que las grandes potencias mundiales de los últimos 200 años hayan sido a su vez grandes potencias navales. La disputa por el espacio marítimo la seguimos viviendo en el momento actual y nada sugiere que la geopolítica de los mares vaya a dejar de ser crucial en el futuro.

Poco han variado esos principios sobre la importancia de las potencias marítimas desde que fueran expuestos a finales del siglo XIX por Alfred T. Mahan. De su vigencia habla hoy Sea Power. The History and Geopolitics of the World's Oceans, del almirante James G. Stavridis, retirado en 2013 después de haber dirigido el Comando Sur de Estados Unidos, el Mando Europeo estadounidense y la jefatura suprema de la OTAN.

El libro es fruto precisamente de tempranas lecturas de Mahan y de una dilatada carrera de casi cuatro décadas recorriendo los mares y océanos con la marina estadounidense. Al iniciar cada explicación sobre los distintos espacios marinos, Stavridis relata su breve experiencia en dicho mar u océano, para luego seguir con la historia, y el desarrollo que han tenido, hasta llegar a su contexto actual. Finalmente hay una proyección sobre el futuro próximo que tendrá el mundo desde la perspectiva de la geopolítica marina.

Pacífico: la emergencia de China

El Almirante J. G. Stavridis comienza su viaje por el Océano Pacífico, al que categoriza como “la madre de todos los océanos” debido a su inmensidad, ya que, él solo, es más grande que toda la superficie terrestre del planeta combinada. Otro punto reseñable es que en su inmensidad no hay ninguna masa terrestre considerable, aunque sí que hay islas de todo tipo, con muy diversas culturas. Por eso el mar domina la geografía del Pacífico como no lo hace en ningún otro lugar del planeta.

El gran dominador de este espacio marino es Australia, que se encuentra muy pendiente de lo que pueda pasar políticamente en los archipiélagos de islas de sus cercanías. Fueron sin embargo los europeos quienes exploraron bien el Pacífico (Magallanes fue el primero, hacia 1500) e intentaron conectarlo con su mundo de manera no meramente transitoria y comercial, sino estable y duradera.

Estados Unidos comenzó a estar presente en el Pacífico desde la adquisición de California (1840), pero no fue hasta la anexión de Hawái (1898) que el inmenso país se vio catapultado definitivamente hacia el Pacífico. La primera vez que este océano emergió como zona de guerra total fue en 1941 cuando Pearl Harbour fue masacrado por los japoneses.

Con el retorno de la paz, el reavivamiento japonés y la emergencia de China, Taiwán, Corea, Singapur y Hong Kong hicieron que el comercio transpacífico sobrepasara por primera vez al Atlántico en la década de 1980, y esta tendencia todavía continúa. Esto es así porque la región del Pacífico contiene a las mayores potencias mundiales en sus costas.

En el área geopolítica una gran carrera armamentística se está llevando a cabo en el Pacífico, con Corea del Norte como gran foco de tensión e incertidumbre a nivel mundial.

Atlántico: del Canal de Panamá a la OTAN

En cuanto al Océano Atlántico, Stavridis se refiere a él como la cuna de la civilización, ya que se incluye al Mediterráneo entre sus territorios, y más si cabe todavía si lo consideramos como el nexo entre las gentes de toda América y África con Europa. Posee dos grandes mares de suma importancia histórica como son el Caribe y el Mediterráneo.

Sin duda alguna la figura histórica de este océano es la de Cristóbal Colón, ya que con su llegada a América (Bahamas 1492) inició un nuevo periodo histórico que acabó con prácticamente todo el continente americano colonizado por las potencias europeas en los siglos posteriores. Mientras que Portugal y España se concentraron en el Caribe y Suramérica, los británicos y los franceses lo hicieron en Norteamérica.

Durante la Primera Guerra Mundial el Atlántico se convirtió en una zona de tránsito esencial para el desarrollo de la guerra, ya que, a través de él Estados Unidos llevó a sus tropas, materiales de guerra y mercancías a Europa durante el conflicto. Fue aquí cuando se empezó a gestar la idea de una comunidad de los países atlánticos que acabaría desembocando en la creación de la OTAN.

En cuanto al Caribe, el autor lo considera como una región instalada en el pasado. Su colonización estuvo caracterizada por la llegada de esclavos para explotar los recursos naturales de la región con fines de interés económico para los españoles. A su vez este proceso estuvo caracterizado por el deseo de convertir a la población indígena al cristianismo.

El Canal de Panamá supone un motor para la economía de la región, pero en América Central también se navega por las costas de los países con las tasas de violencia más elevadas del planeta. El almirante Stavridis considera a la costa caribeña como una especie de Salvaje Oeste que en algunos lugares ha evolucionado poco desde los tiempos de los piratas, y en los que actualmente actúan los cárteles de la droga con total impunidad.

Desde la década de 1820, con la Doctrina Monroe, Estados Unidos llevó a cabo una serie de intervenciones a través de su marina para reforzar la estabilidad regional y dejar a los europeos fuera de lugares tales como Haití, República Dominicana y Centroamérica. En el siglo XX la política estuvo dominada por caudillos, y pronto llegaron con ellos el comunismo y la Guerra Fría al Caribe, teniendo como zona cero a Cuba.

Índico y Ártico: de la incógnita al riesgo

El Océano Índico tiene menos historia y geopolítica que los otros dos grandes océanos. A pesar de esto, sus mares tributarios han ganado importancia geopolítica en la era posterior a la Segunda Guerra Mundial con el aumento de la navegación global y la exportación de petróleo de la región del Golfo. El Índico podría considerarse hoy en día como una región para ejercer poder inteligente en lugar de poder duro. Mientras la trata de esclavos y la piratería han disminuido casi hasta desaparecer en casi todas partes, todavía están presente en lugares del Océano Índico. Es una región en la que los países de todo el mundo podrían colaborar juntos para luchar contra estos problemas comunes.

La historia del Océano Índico no inspira confianza acerca del potencial de gobernanza pacífica en los años venideros. Una clave importante para desbloquear el potencial de la región sería resolver los conflictos existentes entre India y Pakistán (un conflicto con el riesgo de uso de armas nucleares) y la división chií-suní en el Golfo Pérsico, asuntos que la convierten en una región muy volátil. Debido a las tensiones de los países del Golfo, la región es hoy una especie de guerra fría entre los suníes, liderada por Arabia Saudita, y los chiíes, liderados por Irán, y entre estos dos lados, se encuentra en el centro Estados Unidos, con su Quinta Flota.

Por último, el Ártico es actualmente toda una incógnita. Stavridis considera que es a la vez una promesa y un peligro. A lo largo de los siglos, todos los océanos y mares han sido lugar de épicas batallas y de descubrimientos, pero hay una excepción: el Océano Ártico.

Parece claro que esa excepcionalidad está llegando a su fin. El Ártico es una frontera marítima emergente con actividad humana en aumento, bloques de hielo que se derriten rápidamente y, recursos de hidrocarburos de gran importancia que comienzan a estar al alcance. Sin embargo, existen grandes riesgos que condicionarán peligrosamente la explotación de esta región, como son las condiciones climatológicas, una gobernabilidad confusa debido a la confluencia de cinco países fronterizos (Rusia, Noruega, Canadá, Estados Unidos y Dinamarca), y una competición geopolítica entre la OTAN y Rusia, cuyas relaciones se están deteriorando en los últimos años.