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Batalla por el nuevo presupuesto europeo

Las siempre complicadas negociaciones se ven dificultadas aún más por los 75.000 millones de euros que el Reino Unido deja de aportar

ANÁLISIS / Pablo Gurbindo Palomo

Las negociaciones para el presupuesto europeo para el periodo 2021-2027 son cruciales para el devenir de la Unión. Tras el fracaso de la cumbre extraordinaria de los días 20 y 21 de febrero el tiempo se acaba y los Estados miembros deben aparcar sus diferencias para llegar a un acuerdo antes del 31 de diciembre de 2020.

La negociación de un nuevo Marco Financiero Plurianual (MFP) europeo es siempre complicada y capital pues la ambición de la Unión depende de la cantidad de dinero que los Estados miembros estén dispuestos a aportar. Pero la negociación de esta nueva partida presupuestaria, para el periodo 2021-2027, tiene una complicación añadida: es la primera sin el Reino Unido tras el Brexit. Esta complicación no reside en la ausencia de los británicos en las negociaciones (para algunos eso es más un alivio) sino en los 75.000 millones de euros que han dejado de aportar.

¿Qué es el MFP?

El Marco Financiero Plurianual es el marco presupuestario de la UE a largo plazo y establece los límites de gasto de la Unión, tanto en su conjunto como en sus diferentes ámbitos de actividad, para un plazo no inferior a 5 años. Aparte, el MFP incluye una serie de disposiciones y de “instrumentos especiales” más allá, para que, aún en circunstancias imprevistas como crisis o emergencias, puedan emplearse fondos para afrontar el problema. Por eso el MFP es capital, pues marca las prioridades políticas y los objetivos para los próximos años.

Este marco es propuesto inicialmente por la Comisión y, sobre esta base, el Consejo (compuesto por todos los Estados miembros) negocia y tiene que llegar a un acuerdo unánime. Tras esto la propuesta es enviada al Parlamento Europeo para su aprobación.

La cantidad que se destina al MFP se calcula con la Renta Nacional Bruta (RNB) de los Estados miembros, es decir, la suma de las retribuciones de los factores de producción de todos los miembros. Pero también forman parte derechos aduaneros, gravámenes agrícolas y azucareros y otros ingresos como el IVA.

Alianzas para la guerra

En la UE hay países que son “contribuidores netos” y otros “receptores netos”. Unos pagan más a la Unión de lo que reciben a cambio y otros, por contra, reciben más de lo que aportan. Por ello las posturas de los países están viciadas cuando afrontan estas negociaciones: unos quieren pagar menos dinero y otros no quieren recibir menos.

Como toda guerra europea que se precie, las alianzas y coaliciones han sido formadas previamente.

La propuesta de la Comisión para el MFP 2021–2027, realizada el 2 de mayo de 2018, ya puso nerviosas a muchas capitales europeas. La propuesta era del 1,11 % de la RNB (ya excluyendo al Reino Unido). En ella se preveían aumentos presupuestarios para el control de las fronteras, la defensa, la migración, la seguridad interior y exterior, la cooperación al desarrollo y la investigación, entre otros ámbitos. Pero, por otro lado, se preveían recortes en la Política de Cohesión (ayudas para ayudar a las regiones más desfavorecidas de la Unión) y la Política Agrícola Común (PAC).

El Parlamento presentó un informe provisional sobre esta propuesta en la que pidió que se subiera al 1,3 % de la RNB (lo que corresponde a una subida del 16,7% de la propuesta anterior). Además, los parlamentarios pedían, entre otras cosas, que se mantuvieran los fondos para la cohesión y la agricultura como en el marco presupuestario anterior.

El 2 de febrero de 2019 la presidencia finlandesa del Consejo propuso un marco de negociación a partir del 1,07 % de la RNB.

Esta sucesión de acontecimientos provocó la aparición de dos bloques antagónicos: el club de los frugales y los amigos de la cohesión.

El club de los frugales está compuesto por cuatro países del norte de Europa: Suecia, Dinamarca, Países Bajos y Austria. Estos países son todos contribuidores netos y abogan por un presupuesto no superior al 1 % de la RNB. Por otro lado, piden que los recortes se hagan en partidas que consideran “anticuadas” como los fondos de cohesión o la PAC y quieren aumentar el presupuesto en otras como I+D, defensa y lucha contra la inmigración o cambio climático.

El canciller austriaco, Sebastian Kurz, ya ha anunciado que vetará en el Consejo cualquier propuesta que exceda el 1 % de la RNB.

Los amigos de la cohesión integran a quince países del sur y este de la Unión: España, Bulgaria, República Checa, Chipre, Estonia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovaquia y Eslovenia. Todos estos países son receptores netos y demandan que se mantengan los fondos destinados a la PAC y a la política de cohesión, y que el presupuesto comunitario se base en entre el 1,16 y 1,3 % de la RNB.

Este nutrido grupo se reunió el pasado 1 de febrero en la localidad portuguesa de Beja. Allí trataron de mostrar una imagen de unidad antes de los primeros días de debate del MFP, que se llevarían a cabo en Bruselas los días 20 y 21 de ese mismo mes. También anunciaron que bloquearán cualquier tipo de recorte.

Será curioso ver si con el avance de las negociaciones los bloques se mantendrán fuertes o cada país tirará hacia lo que más le convenga.

Fuera de estos dos grupos destacan los dos grandes contribuidores netos, que son quienes mueven los hilos de lo que ocurre en la UE: Alemania y Francia.

Alemania es más cercana a los frugales al querer un presupuesto más austero y destinar más dinero a partidas más modernas como la digitalización o la lucha contra el cambio climático. Pero ante todo quiere que se llegue a un acuerdo rápido.

Francia, por su parte, es más próxima a los amigos de la cohesión al querer mantener una PAC fuerte, pero también quiere un mayor gasto en defensa.

El problema de los “rebates”

Y si todas estas variables no fueran suficientes, hay que añadir la figura de los cheques compensatorios o “rebates”. Estos son descuentos a la aportación de un país al presupuesto. Esta figura se creó en 1984 para el Reino Unido, durante la presidencia de la conservadora Margaret Thatcher. Para la “Dama de Hierro” la cantidad que aportaba su país al presupuesto era excesiva, ya que la mayor parte del monto (un 70%) iba destinado a la PAC y a los Fondos de Cohesión, de los que el Reino Unido apenas se beneficiaba. Por ello se acordó que el Reino Unido tendría ciertos descuentos en su aportación presupuestaria de forma permanente y completa.

Estos cheques compensatorios se han entregado desde entonces a otros países contribuidores netos, pero estos se tenían que negociar con cada MFP y eran parciales sobre un ámbito concreto como el IVA o las contribuciones. Esta figura ya se intentó eliminar sin éxito en 2005.

Para los frugales y Alemania estos cheques deben mantenerse, en oposición a los amigos de la cohesión y especialmente Francia, que quieren que desaparezcan.

Sánchez busca su primera victoria en Bruselas

El presidente del Gobierno español, Pedro Sánchez, se juega mucha de su credibilidad tanto en Europa como en España en estas negociaciones.

En Europa, para muchos fracasó en las negociaciones para la nueva Comisión. Sánchez partía en una posición de fuerza al ser el líder de la cuarta economía de Europa, tras la salida del Reino Unido. Además, era el miembro más fuerte del grupo parlamentario socialista, de capa caída los últimos años a nivel europeo, pero segunda fuerza en las elecciones al Parlamento Europeo. Por ello, para muchos, la elección del español Josep Borrell como Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, sin ningún otro socialista en puestos capitales, fue visto como un fracaso.

Sánchez tiene la oportunidad en las negociaciones de mostrarse como un líder fuerte y confiable para que el eje franco-alemán cuente con España para llevar a cabo los importantes cambios que la Unión tiene que hacer en los próximos años.

Por otro lado, en España, Sánchez tiene al campo en pie de guerra por las perspectivas de reducción de la PAC. Y se juega mucha de su credibilidad tras su victoria en las elecciones del año pasado y la formación de la “coalición progresista” con el apoyo de Podemos y los independentistas. El Gobierno español ya se ha posicionado con los agricultores, y no puede permitirse una derrota.

Los agricultores españoles son muy dependientes de la PAC. Según el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación: “en 2017, un total de 775.000 perceptores recibieron 6.678 millones de euros por esta vía. En el período 2021-2027 nos estamos jugando más de 44.000 millones de euros.”

Estas ayudas de la PAC son de dos tipos diferentes:

  • Ayudas directas: unas se conceden por volumen de producción, por cultivo (denominadas “acopladas”), y las otras, las “desacopladas”, se conceden por razón de las hectáreas, no por producción o por rendimiento y han sido criticadas por algunos sectores.

  • Ayudas indirectas: no van destinadas directamente al agricultor, sino que se utilizan para el desarrollo de las zonas rurales.

El volumen de las ayudas recibidas varía dependiendo del sector, pero pueden suponer hasta el 30 % de la renta de un agricultor. Sin estas ayudas gran parte del campo español y de otros países europeos no puede competir con productos que vienen de fuera de la Unión.

Fracaso de la primera cumbre presupuestaria

Los días 20 y 21 de febrero tuvo lugar una cumbre extraordinaria del Consejo Europeo para llegar a un acuerdo. La cosa no empezó bien con la propuesta del presidente del Consejo, Charles Michel, de un presupuesto basado en el 1,074 % de la RNB. Esta propuesta no convenció a nadie, ni a los frugales por excesiva, ni a los amigos de la cohesión por insuficiente.

La propuesta de Michel incluyó una complicación añadida al querer vincular la entrega de ayudas al cumplimiento del Estado de Derecho. Esta medida puso en guardia al denominado grupo de Visegrado (Hungría, Polonia, República Checa y Eslovaquia), pues desde el oeste de la Unión ponen en entredicho los Estados de Derecho de algunos de estos países. Así que otro grupo se sube a la palestra.

Los servicios técnicos de la Comisión lanzaron varias propuestas para intentar contentar a todos. La final fue del 1,069 % de la RNB. Acercándose más al 1 %, e incluyendo un aumento en los “rebates” para Alemania, Holanda, Suecia, Austria y Dinamarca, para contentar a los frugales y atraer a los alemanes. Pero también un aumento en la PAC para contentar a los amigos de la cohesión y Francia, a costa de reducir otras partidas presupuestarias como los fondos en investigación, defensa y exteriores.

Pero los bloques no se movieron. Los frugales siguen enrocados en el 1 %, y los amigos de la cohesión en respuesta han decidido hacer lo mismo, pero en el 1,3 % que propuso el Parlamento Europeo (aunque sepan que no es realista).

Ante la falta de acuerdo Michel disolvió el encuentro; se espera que en las próximas semanas haya conversaciones y se convoque otra cumbre.

Conclusión

La UE tiene un problema: su ambición no se iguala con el compromiso de sus Estados miembros. La Unión tiene que reinventarse y ser más ambiciosa, dicen sus integrantes, pero a la hora de la verdad son pocos los que están dispuestos verdaderamente a contribuir y aportar lo que sea necesario.

La Comisión Von der Leyen llegó con tres planes estrella: el Pacto Verde Europeo para convertir a Europa en el primer continente neutro en carbono; la digitalización, y, de la mano de Josep Borrell, una mayor implicación internacional por parte de la Unión. Pero en cuanto han empezado las negociaciones del presupuesto y se ha visto que esto conllevaría un aumento del gasto, cada país ha tirado hacia lo que más le conviene y han sido este tipo de propuestas las primeras en caer en recortes ante la imposibilidad de un entendimiento.

Se tiene que llegar a un acuerdo para antes del 31 de diciembre de 2020, si no se quiere que no haya dinero para nada: ni para PAC, ni para “rebates” ni incluso para Erasmus.

Los Estados miembros deben entender que para que la UE sea más ambiciosa ellos mismos tienen que ser más ambiciosos y estar dispuestos a involucrarse más, con el aumento del presupuesto que ello conlleva.

Brexit: ¿el final del camino?

Con el acuerdo alcanzado entre la UE y Johnson y los sondeos favorables a este en las elecciones del 12 de diciembre, se vislumbra un posible final del Brexit

Instalación contra el Brexit, durante una protesta en Manchester en 2017 [Robert Mandel, Wikimedia Commons]

▲ Instalación contra el Brexit, durante una protesta en Manchester en 2017 [Robert Mandel, Wikimedia Commons]

COMENTARIO Pablo Gurbindo

Desde el 23 de junio de 2016, fecha en la que se celebró el referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea, la salida de los británicos ha ensombrecido cualquier otro tema, como las trascendentales pasadas elecciones europeas, y ha provocado la división del espectro político británico entre los que apoyan la permanencia y los que apoyan la salida.

 El “Brexit” también se ha llevado por delante a dos primeros ministros: David Cameron, tras el referéndum, y a su sucesora, Theresa May, quien dejó el cargo al no conseguir que su acuerdo alcanzado con la UE fuera aprobado por el Parlamento británico. Y puede ser su sucesor, Boris Johnson, el polémico exalcalde de Londres que hizo campaña por el voto para la salida de la Unión, el que consiga sacar a su país de estos más de tres años de incertidumbre.

La llegada de Johnson al 10 de Downing Street preocupó mucho en las capitales europeas. Desde el principio, afirmó que conseguiría sacar a su país de la Unión Europea, con acuerdo o sin él, antes del 31 de octubre. Y, en septiembre, no se cortó en suspender temporalmente el Parlamento para que la oposición no pudiera vetar una posible salida sin acuerdo. Este cierre fue declarado ilegal por el Tribunal Supremo y la oposición consiguió que la hipotética salida sin acuerdo solo pudiera ser acordada por el Parlamento. A pesar de todo esto, las negociaciones en Bruselas no se detuvieron y, el 17 de octubre, se anunció que se había llegado a un acuerdo.

El acuerdo alcanzado es, en gran medida, similar al que se llegó con Theresa May. El principal cambio ha sido la “salvaguarda” irlandesa, el apartado más criticado en su momento por la oposición y por el ala más dura de los “tories”. Esta medida implicaba que, si la Unión Europea y el Reino Unido no llegaban a un acuerdo para 2020, Irlanda del Norte permanecería en el mercado único y la unión aduanera, mientras que el resto del Reino Unido sí que los abandonaría.

Este sistema provocó un gran rechazo, especialmente en el Partido Unionista Democrático (DUP en sus siglas en inglés). De este partido unionista norirlandés, May y todavía Johnson, dependían y dependen para poder aprobar el acuerdo en el Parlamento británico. Esta preocupación por la nueva frontera entre las dos Irlandas responde al riesgo que supone para los Acuerdos de Viernes Santo. Gracias a estos acuerdos se devolvió la paz a Irlanda del Norte, enfrentada en el siglo pasado entre grupos católicos, que defendían la unificación con Irlanda, y los unionistas protestantes, que defendían mantener los lazos con el Reino Unido. La ruptura de estos acuerdos podría provocar el regreso de la violencia a la isla.

Acuerdo alcanzado

Este nuevo acuerdo sobre Irlanda del Norte, propuesto por Johnson, está basado en tres elementos principales, según indicó el negociador para el Brexit de la Unión Europea, el francés Michel Barnier:

(1) Irlanda del Norte seguirá cumpliendo ciertas reglas aduaneras de la UE, especialmente las relacionadas con bienes y productos. Pero, para evitar cualquier tipo de frontera con Irlanda, los controles solo se harán con los productos que lleguen a los puertos norirlandeses. Estas verificaciones serán llevadas a cabo por los británicos cumpliendo para ello con las normas comunitarias.

(2) Sin embargo, continuará formando parte de la Unión Aduanera Británica, por lo que cualquier acuerdo de comercio que alcance el Reino Unido tras el Brexit incluirá a Irlanda del Norte. El problema es que estos dos elementos entran en conflicto: Irlanda del Norte formaría parte de las uniones aduaneras británicas y también de las comunitarias. Para solucionar el problema que pudiera producir esta “bicefalia aduanera”, a los productos de terceros países –que no vayan después a pasar a otro país del mercado común– se les aplicarán los impuestos del Reino Unido. Pero si los productos tienen el riesgo de pasar al mercado común, las autoridades británicas aplicarán las tarifas comunitarias.

(3) Por último, el acuerdo con Johnson será un acuerdo permanente siempre que la Asamblea de Irlanda del Norte no decida lo contrario. Dicho acuerdo habilita a este órgano a votar si decide mantener o abandonar el estatus acordado, una vez que transcurran cuatro años desde que el protocolo entre en vigor. En el caso de que ratifiquen el acuerdo se extenderá cuatro u ocho años, dependiendo de si es una mayoría simple o si tiene un apoyo mayoritario (con el apoyo de las comunidades protestantes y católicas). En caso contrario, se seguirán aplicando las leyes europeas dos años más, tiempo en el que la UE y el Reino Unido deberán llegar a un nuevo acuerdo.

La prórroga y convocatoria de elecciones

Tras el anuncio del acuerdo alcanzado, restaba lo más complicado: ratificarlo en el Parlamento británico, y en tiempo récord, ya que la fecha límite era el 31 de octubre. Johnson fue forzado por el Parlamento a pedir una extensión a Bruselas hasta el 31 de enero de 2020, en contra de sus deseos de mantener su promesa de salir el 31 de octubre. Esta petición no se libró de polémica al enviar Johnson dos cartas: una pidiendo la extensión, que no firmó, y otra firmada en la que expresaba que vería la extensión como un “error” y que sería “profundamente corrosivo” para su país.

El 29 de octubre el Consejo Europeo aceptó la prórroga al 31 de enero de 2020 para dejar tiempo a la ratificación del Acuerdo de Salida. El Reino Unido podría abandonar la Unión antes, el 1 de diciembre de 2019 (fecha que ya ha pasado) o el 1 de enero de 2020 en caso de que ambas partes ratificaran el apoyo. Esta prórroga fue aprobada por los 27 de forma unánime, a pesar de las reticencias por parte de Francia. El país galo defendía que esta prórroga larga se debía otorgar solo si había seguridad de que habría elecciones en el Reino Unido; de lo contrario, abogaban por una extensión técnica más corta, para que hubiera tiempo para ratificar el Acuerdo de Salida.

Para llevar a cabo el Brexit, Johnson, ante el “obstruccionismo parlamentario” pidió la convocatoria de elecciones anticipadas para cambiar la aritmética del Parlamento y poder aprobar el acuerdo alcanzado con la UE. Esta convocatoria fue rechazada dos veces por el Partido Laborista de Jeremy Corbyn, principal partido de la oposición. Pero tras conocer que el Consejo Europeo aceptaba la prórroga apoyó la convocatoria.

Conclusión

Con elecciones previstas para el próximo 12 de diciembre el viento parece soplar a favor de Johnson. Las encuestas le favorecen con un porcentaje del 40% del voto. Muy por detrás, los laboristas, con un 29%, perderían apoyo a favor del Partido Liberal Demócrata de Jo Swinson, que subiría al 15% (de 7,4% en las anteriores elecciones). Este ascenso de los “Lib Dems” se debería principalmente a su firme apoyo a la permanencia en la UE, a diferencia de Corbyn, que ha mantenido una posición neutral a pesar de que el 70% de los votantes laboristas apoyan la permanencia. Por otro lado, la mayoría conservadora permitiría a los “tories” dejar de depender del DUP para alcanzar mayorías parlamentarias suficientes.

Por si no fuera suficiente, el líder del Partido del Brexit, Nigel Farage, ha anunciado que para facilitar una mayoría conservadora su partido no se presentará en las circunscripciones donde el Partido Conservador ganó en las anteriores elecciones. Para así asegurar la salida del Reino Unido de la Unión y evitar un nuevo referéndum.

Si se cumplen estos sondeos Johnson obtendría su tan ansiada mayoría para poder aprobar la salida.

Después de más de tres años se vislumbra un final plausible al Brexit.

La guerra económica China-EEUU y la UE: riesgos, pero también oportunidades

ENSAYO / Jairo Císcar Ruiz [Versión en inglés]

En los últimos meses las abiertas hostilidades comerciales entre los Estados Unidos de América y la República Popular China han copado las principales cabeceras generalistas y publicaciones económicas especializadas del mundo entero. La denominada “guerra comercial” entre estas dos superpotencias no es sino la sucesiva escalada de imposición de aranceles y gravámenes especiales a productos y manufactura originales de los países enfrentados. Esto, en cifras económicas, supone que EEUU impuso en 2018 aranceles especiales sobre US$250.000 millones de productos chinos importados (de un total de US$539.000 millones), mientras que China por su parte impuso aranceles sobre 110 de los US$120.000 millones de productos de importación norteamericana [1]. Estos aranceles supusieron para el consumidor y empresas americanas un aumento de US$3.000 millones en impuestos adicionales. Este análisis quiere, por tanto, explicar y mostrar la posición y futuro de la Unión Europea en esta guerra comercial de una manera general.

Mediante este pequeño recordatorio de cifras, se ilustra la magnitud del desafío para la economía mundial que supone este choque entre las dos locomotoras económicas del mundo. No es China quién está pagando los aranceles, como dijo literalmente Trump el 9 de mayo durante un encuentro con periodistas [2], sino que la realidad es mucho más compleja, y, evidentemente, como en el caso de la inclusión de Huawei en la blacklist comercial (y por tanto la prohibición de adquirir cualquier elemento en suelo norteamericano, ya sea hardware o software, sin un acuerdo previo con la Administración), que puede afectar a más de 1.200 empresas norteamericanas y centenares de millones de clientes a nivel global según la BBC [3], la guerra económica pronto puede empezar a suponer un gran lastre para la economía a nivel global. El día 2 de junio Pierre Moscovici, comisario europeo de Asuntos Económicos vaticinó que de seguir el enfrentamiento tanto China como EEUU podrían llegar a perder entre 5 y 6 décimas del PIB, subrayando de manera especial que "el proteccionismo es la principal amenaza para el crecimiento mundial” [4].

Como se infiere por las palabras de Moscovici, la guerra comercial no preocupa solamente a los países directamente implicados en ella, sino que es seguida muy de cerca por otros actores de la política internacional, especialmente la Unión Europea.
La Unión Europea es el mayor Mercado Único en el mundo, siendo esta una de las premisas y pilares fundamentales de la propia existencia de la UE. Pero no ya está centrada en el comercio interno, sino que es una de las mayores potencias comerciales de exportación e importación, siendo una de las principales voces que abogan por sanas relaciones comerciales que sean de mutuo beneficio para los diferentes actores económicos a nivel global y regional. Esta apertura a los negocios hace que el 30% del PIB de la UE provenga del comercio exterior y le convierte en el principal actor a la hora de hacer negocios de importación y exportación. Por ilustrar brevemente, de acuerdo con los datos de la Comisión Europea [5] en el último año (mayo 2018-abril 2019), la UE realizó importaciones por valor de €2.022.000 millones (un crecimiento del 7%) y exportó un 4% más, con un total de €1.987.000 millones. La balanza comercial queda, por tanto, en un saldo negativo de €35.000 millones, lo cual, debido al gran volumen de importaciones y exportaciones y el PIB nominal de la UE (tomando como dato 18'8 billones de euros) supone tan sólo el 0,18% del PIB total de la UE. EEUU fue el principal lugar de exportación desde la UE, mientras que China fue el primer lugar de importación. Estos datos son reveladores e interesantes: parte importante de la economía de la UE depende del negocio con estos dos países y una mala marcha de su economía podría lastrar la propia de los países miembros de la UE.

Otro dato que ilustra la importancia de la UE en materia comercial es el de Inversión Extranjera Directa (IED). En el 2018, el 52% de la IED mundial provino de países dentro de la Unión Europea y esta recibió un 38,5% de la inversión total a nivel mundial, siendo líder en los dos indicadores. Por tanto, cabe afirmar que la actual guerra comercial puede suponer un grave problema para la futura economía europea, pero, como veremos más adelante, la Unión puede salir reforzada e incluso beneficiada de esta situación si consigue medrar bien entre las dificultades, negocios y estrategias de los dos países. Pero veamos, primero, las relaciones de la UE tanto con EEUU como con China.

La relación EEUU-UE ha sido tradicionalmente (aunque con altibajos) la más firme de la esfera internacional. Estados Unidos es el principal aliado en defensa, política, economía y diplomacia de la Unión Europea y viceversa. Se comparten el modelo económico, político, cultural; así como la principal organización de defensa colectiva a nivel mundial, la OTAN. Sin embargo, en la denominada relación transatlántica, siempre han habido choques, acentuados en los últimos tiempos de la Administración Obama y habituales con Trump. Con la Administración actual no sólo han surgido reproches a la UE en el seno de la OTAN (respecto al fallo de países miembros en invertir el presupuesto exigido; compartida la crítica con Reino Unido), sino que se ha iniciado un conato de guerra arancelaria en toda regla.

En apenas dos años se ha pasado de las negociaciones del TTIP (Transatlantic Trade and Investment Partnership), la anunciada base del comercio del siglo XXI que finalmente fracasó en los últimos compases de Obama en la Casa Blanca, a la actual situación de proteccionismo extremo de EEUU y respuesta de la UE. Especialmente ilustrativa es la sucesión de eventos que han tenido lugar en el último año: a golpe de Twitter, en marzo de 2018 EEUU impuso unilateralmente aranceles globales al acero (25%) y aluminio (10%) para proteger la industria americana [6]. Estos aranceles no sólo afectaban a China, también infringían gran daño a empresas de países europeos como Alemania. También estaba en el aire aplicar aranceles del 25% a vehículos de procedencia europea. Tras un duro clima de reproches mutuos, el 25 de julio, Jean Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea, anunció junto a Trump un acuerdo para bajar aranceles a productos agrarios y a servicios, y comprometiéndose EEUU a revisar la imposición de los aranceles metalúrgicos a la UE, así como a apoyar en el seno de la Organización Mundial del Comercio las proclamas europeas para una reforma de las leyes de Propiedad Intelectual, las cuales China no respeta [7]. Sin embargo, tras la reiteración de la amistad transatlántica y del anuncio de Trump de “vamos hacia los aranceles cero” [8], pronto han vuelto a sonar las cajas destempladas. En abril de este año actual, el día 9 de abril, Trump anunció en Twitter la imposición de aranceles a la UE por valor de US$11.000 millones por el apoyo de la UE a Airbus (competencia de las norteamericanas Boeing, Lockheed Martin...), volando por los aires el principio de acuerdo de julio del año pasado. La UE por su parte amenazó con imponer aranceles de €19.000 millones por el apoyo estatal norteamericano a Boeing. Como se ve, la UE, a pesar de su tradicional papel conciliador y muchas veces subyugada a EEUU, ha decido contraatacar y no permitir mas salidas de tono por parte americana. La última amenaza, de mediados de julio, va contra el vino francés (y debido al mecanismo europeo, contra todos los caldos de procedencia europea, incluidos los españoles). Esta amenaza ha sido calificada como “ridícula” [9], ya que EEUU consume más vino del que produce (es el mayor consumidor mundial) y por tanto, la oferta disponible se podría ver bastante mermada.

Todavía es pronto para ver el impacto real que está teniendo en EEUU la guerra comercial, más allá del descenso del 7,4% de las exportaciones de EEUU a China [10] y el daño que están sufriendo los consumidores, pero el Nobel de Economía Robert Schiller, en una entrevista para la CNBC [11] y el presidente de la Organización Mundial del Comercio, Roberto Azevedo, para la BBC; ya han expresado sus temores respecto a que si la situación y las políticas proteccionistas siguen así, podríamos estar frente a la mayor crisis económica desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. Es difícil dilucidar como será la relación en el futuro entre Europa y su principal socio exportador, EEUU. Todo indica que van a seguir los roces y la elevación del tono si la Administración americana no decide rebajar su retórica y actos contra el libre comercio con Europa. Por último, tiene que quedar claro (y con ánimo de rebajar el tono a veces excesivamente alarmista de las noticias) que entre las amenazas (ya sea por Twitter o portavoces) de ambos lados y la imposición efectiva de aranceles (en EEUU tras el anuncio pertinente de la Oficina del Representante de Comercio de EEUU; en la UE mediante la aprobación de los 28) dista un largo camino, y no hay que confundir actos en potencia y hechos. Es evidente que a pesar de la dureza del tono, los equipos negociadores de ambos lados del atlántico siguen en contacto e intentan evitar en la medida de lo posible acciones perjudiciales para ambos.

Por otra parte, la relación entre China y Europa es francamente diferente a la que se mantiene con EEUU. La Belt and Road Initiative (BRI) (a la que se ha adherido formalmente Italia) supone la confirmación de la apuesta de China por ser el próximo líder de la economía mundial. Mediante esta iniciativa, el presidente Xi Jinping pretende redistribuir y agilizar los flujos de comercio desde y hacia China por la vía terrestre y marítima. Para ello resulta vital la estabilidad de países del Sur de Asia como Pakistán y Afganistán, así como poder controlar puntos vitales de tráfico marítimo como el Estrecho de Malaca o el Mar del Sur de China. El “dragón” asiático cuenta con una situación interna que favorece su crecimiento (un 6,6% de su PIB en 2018 que, siendo el peor dato desde hace 30 años, sigue siendo una cifra abrumadora), ya que la relativa eficiencia de su sistema autoritario y, especialmente, el gran apoyo del Estado a empresas impulsan su crecimiento, así como también poseen las mayores reservas de divisas extranjeras, especialmente dólares y euros, que permiten una gran estabilidad de la economía del país. La moneda china, el Renminbi, ha sido declarada por el FMI moneda de reserva mundial, lo cual es otro indicador de la buena salud que se le augura en el futuro a la economía china.

Para la UE, China es un competidor, pero también un socio estratégico y un socio negociador [12]. China es para la UE su principal socio importador, totalizando el 20,2% de las importaciones (€395.000 millones), y el 10,5% de las exportaciones (€210.000 millones). El volumen de importaciones es tal que, a pesar de que la inmensa mayoría llegan al continente europeo por vía marítima, existe una conexión por vía férrea que, amparada en la BRI, une todo el continente euroasiático, desde la capital manufacturera de China, Yiwu, y la última parada en el extremo sur de Europa, Madrid. A pesar de que parte de lo importado siguen siendo bienes denominados “low-end”, es decir, productos de manufactura básica y precio unitario barato, desde la entrada de China en la OMC, en diciembre de 2001, el concepto de material producido en China a cambiado radicalmente: la gran abundancia de tierras raras en territorio chino, junto con el avance en su industrialización e inversión en nuevas tecnologías (en lo que China es líder) han hecho que ya no se piense en China sólo como productora de bazares en masa; al contrario, la mayoría de las importaciones en la EU desde China fueron maquinaria y productos “high-end”, de alta tecnología (especialmente equipamiento de telecomunicaciones y de procesamiento de datos).

En el citado comunicado de prensa de la Comisión Europea, se advierte a China de que hagan frente a los compromisos adquiridos en los Protocolos de Kyoto y Acuerdos de París respecto a las emisiones de gases de efecto invernadero; e insta al país asiático a respetar los dictados de la OMC, especialmente en materia de transferencia tecnológica, subvenciones estatales y prácticas ilícitas como el dumping.

Estos aspectos son vitales para las relaciones económicas con China. En un momento donde la mayoría de los países del mundo firmaron o son parte de los Acuerdos de París para la reducción de la emisión de gases de efecto invernadero, mientras la UE está haciendo esfuerzos para reducir su contaminación (cerrando plantas y minas de carbón; poniendo impuestos especiales a la energía obtenida de fuentes no renovables...), China, que totaliza el 30% de las emisiones globales, aumentó en el 2018 un 3% sus emisiones. Esto, más allá de los nocivos efectos para el clima, tiene beneficios industriales y económicos: mientras que en Europa las industrias están estrechando sus márgenes e beneficio por el encarecimiento de la energía; China, que se alimenta de carbón, provee de energía más barata a sus empresas, que, sin restricciones activas, pueden producir más. Un ejemplo de como afecta el clima en las relaciones económicas con China es el reciente anuncio [13] de AcerlorMittal de reducir en 3 millones de toneladas la producción total su acero en Europa (sobre 44 millones de producción habitual) debido a los altos costes de la electricidad y al aumento de la importación de países de fuera de la UE (especialmente China) que con excesos de producción están bajando los precios a nivel mundial. Esta práctica, que es especialmente utilizada en China, consiste en inundar el mercado con una sobreproducción de determinado producto (está sobreproducción es pagada con subsidios gubernamentales) para abaratar los precios. Hasta diciembre de 2018, en los últimos 3 años, la UE ha tenido que imponer más de 116 sanciones y medidas antidumping contra productos chinos [14]. Lo cual muestra que, pese a los intentos de la UE para negociar en términos satisfactorios para ambos, China no cumple lo estipulado en los acuerdos con la UE y la OMC. Especialmente espinoso es el problema con las empresas controladas por el gobierno (se está estudiando la prohibición de redes 5G en Europa, controladas por proveedores chinos, por motivos de seguridad), que tienen prácticamente el monopolio en el interior del país; y sobretodo, la tergiversada lectura de la legalidad por parte de las autoridades chinas, que intentan emplear todos los mecanismos posibles a su favor, dificultando o poniendo trabas a la inversión directa de capital extranjero en su país, así como imponiendo requisitos (necesidad de contar con socios chinos, etc.) que dificultan la expansión internacional de pequeñas y medianas empresas. Sin embargo,

La mayor fricción con la UE, sin embargo, es la transferencia forzosa de tecnología al gobierno, especialmente por parte de empresas de productos estratégicos como las de hidrocarburos, farmacéuticas y de la industria automotriz [15], impuesta por leyes y conditio sine qua non las empresas no pueden aterrizar en el país. Esto crea un clima de competencia desleal y ataque directo a las leyes internacionales de comercio. La inversión directa de capital chino en industrias y productoras críticas en la UE ha provocado que se alcen voces pidiendo mayor control e incluso vetos sobre estas inversiones en determinadas áreas por cuestiones de Defensa y Seguridad. La falta de protección de derechos intelectuales o patentes también son importantes puntos de quejas por parte de la UE, que pretende poder crear mediante la diplomacia y las organizaciones internacionales un clima favorable para el impulso de las relaciones comerciales igualitarias entre ambos países, tal cómo está plasmado en las diversas directrices y planes europeos referentes al tema.

Tal como hemos visto, la guerra comercial no se limita sólo a EEUU y China, sino que terceras partes la están sufriendo e incluso participando activamente en ella. Aquí surge la pregunta. ¿Puede la UE salir beneficiada de algún modo y evitar una nueva crisis? Pese al ambiente pesimista, la UE puede obtener múltiples beneficios de esta guerra comercial si consigue maniobrar adecuadamente y evitar en la medida de lo posible más imposiciones arancelarias contra sus productos y mantiene el mercado abierto. De continuar la guerra comercial y endurecerse las posiciones de EEUU y China, la UE al ser socio principal de ambos podría recibir beneficios gracias a una redistribución del flujo de comercio. Así pues, para evitar la pérdida debido a los aranceles, tanto China como EEUU podrían vender productos con fuertes gravámenes al mercado europeo, pero, especialmente, importar productos desde Europa. Si se llega a un acuerdo con EEUU para levantar o minimizar aranceles, la UE se encontraría ante un inmenso nicho de mercado dejado por los productos chinos vetados o gravados en EEUU. Lo mismo en China, especialmente en el sector automotriz, del cual se podría beneficiar la UE vendiendo al mercado chino. Alicia García-Herrero, del think tank belga Bruegel, afirma que el beneficio para Europa sólo será posible si no se inclina hacia ninguno de los contendientes y se mantiene neutral en el plano económico [16]. También resalta, como la Comisión Europea, que China debe adoptar medidas para garantizar su reciprocidad y acceso al mercado, ya que la Unión Europea sigue teniendo mayor volumen de negocio e inversiones con EEUU, por lo que la oferta china debería ser altamente atractiva para los productores europeos como para plantearse dirigir productos a China en vez de a EEUU. La propia ONU cifra en US$70.000 millones los beneficios que podría absorber la UE gracias a la guerra comercial [17]. Definitivamente, si se toman las medidas adecuadas y los 28 trazan una hoja de ruta adecuada, la UE se podría beneficiar de esta guerra, sin olvidar que, como aboga la propia UE, las medidas coercitivas no son la solución al problema comercial, y espera que, debido a su inefectividad y daño producido tanto a los consumidores como a los productores, la guerra arancelaria llegue a su fin y, si persisten las diferencias, se diluciden en el Órgano de Apelación de la OMC, o en la Corte Permanente de Arbitraje de las Naciones Unidas.

Esta guerra comercial es un tema altamente complejo y con muchos matices; este análisis ha querido intentar abordar gran parte de los aspectos, datos y problemas a los que se enfrenta la Unión Europea en esta guerra comercial. Se ha analizado generalmente en que consiste la guerra comercial, así como las relaciones entre la UE, China y EEUU. Nos encontramos ante un futuro gris, con la posibilidad de que ocurran múltiples y rápidos giros (especialmente por parte de EEUU, tal como se ha visto tras la cumbre del G20 en Osaka, tras la cual ha permitido la venta de componentes a Huawei, pero no ha sacado a la compañía de su blacklist) y del cual, si se dan los requisitos y las condiciones expuestas más arriba, la UE saldrá definitivamente beneficiada, no sólo en el plano económico, sino que si se mantiene unida y haciendo frente común, será un ejemplo de negociación y libertad económica para el mundo entero.

 

REFERENCIAS

1. Thomas, D. (14-5-2019) ¿Quién pierde en la guerra comercial entre China y EEUU?. BBC. Recuperado de

2. Blake, A. (9-5-2019) Trump's rambling, deceptive Q&A with reporters, annotated. The Washington Post.
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3. Huawei: US blacklist will harm billions of consumers (29-5-2019) BBC. Recuperado de

4. La UE alerta a China y EEUU: una guerra comercial les restaría 0,6 puntos del PIB. (3-6-2019) El Confidencial.
 Recuperado de

5. European Union Trade Statistics. (18-6-2019) European Comission.
Recuperado de: http://ec.europa.eu/trade/policy/eu-position-in-world-trade/statistics/

6. Pozzi, S. (2-3-2018) Trump se reafirma en el proteccionismo elevando los aranceles de acero y aluminio importados. El País (corresponsal en New York)
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7. Inchaurraga, I. G. (2013). China y el GATT (1986-1994): Causas y consecuencias del fracaso de una negociación. Cizur Menor, Navarra: Aranzadi. pp. 204-230.

8. Tejero, M. (25-7-2018) Acuerdo UE-EEUU: “cero aranceles” en bienes industriales; más soja y gas licuado. El Confidencial.
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9. Pardo,P. & Villaécija, R. (17-6-2019) Trump amenaza a vino español. El Mundo.
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10. A quick guide to US-China Trade War (14-5-2019) BBC. Recuperado de

11. Rosenfeld, E. & Soong, M. (25-3-2018) Nobel-winner Robert Shiller warns of an ‘economic crisis’ from trade war threats. CNBC.
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12. La UE revisa las relaciones con China y propone 10 acciones. (12-3-2019) Comisión Europea- Comunicado de Prensa.

13. Asturias se lleva el 23% del nuevo recorte de producción de Arcelor en la UE. (6-5-2019) 5 Días Recuperado de

14. Morales, R. (26-12-2018) EU incrementó 28,3% sus medidas antidumping en 3 años: OMC. El Economista México.
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15. Alertan sobre la transferencia forzosa de tecnología al gobierno chino.(20-5-2019) Infobae. Recuperado de

16. García-Herrero, A.; Guardans, I. & Hamilton, C. (28-6-2018) Trade War Trinity: analysis of global consequences. Bruegel (conferencia).
 Recuperada de

17. La Unión Europea, la gran beneficiada de la guerra comercial entre China y EEUU. (4-2-2019) Noticias ONU
. Recuperado de

El desarrollo normativo de la UE en materia de refugiados

ENSAYOLucía Serrano Royo

En la actualidad unos 60 millones de personas se encuentran forzosamente desplazadas en el mundo (Arenas-Hidalgo, 2017).[1] Las cifras adquieren mayor trascendencia si se observa que más del 80% de los flujos migratorios se dirigen a países en vías de desarrollo, mientras que solo un 20% tienen como meta los países desarrollados, que a su vez poseen más medios y riqueza, y serían más aptos para acoger estos flujos migratorios.

En 2015 Europa acogió a 1,2 millones de personas, lo que supuso una magnitud sin precedentes desde la Segunda Guerra Mundial. Esta situación ha dado lugar a un intenso debate sobre solidaridad y responsabilidad entre los Estados miembros.

La forma en la que se ha legislado esta materia en la Unión Europea ha dado lugar a irregularidades en su aplicación entre los diferentes Estados. Esta materia dentro del sistema de la Unión Europea se trata de una competencia compartida del espacio de libertad, seguridad y justicia. El Tratado Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) en su artículo 2.2 y 3 se establecen que en estas competencias, son los Estados los que deben legislar en la medida en que la Unión no ejerce su competencia. Esto ha dado lugar a un desarrollo de forma parcial y desigualdades.

Desarrollo legislativo

La figura de los refugiados se recoge por primera vez en un documento internacional en la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de Ginebra (1951) y su Protocolo de 1967. (ACNUR: La Agencia de la ONU para los Refugiados, 2017)[2]. A pesar de este gran avance, el tratamiento de los refugiados era diferente en cada Estado miembro, al tratarse su política nacional. Por ello, en un intento de armonizar las políticas nacionales, se firmó en 1990 el Convenio de Dublín. A pesar de ello, no fue hasta el Tratado de Ámsterdam en mayo de 1999, cuando se estableció como objetivo crear un espacio de libertad, seguridad y justicia, tratando la materia de inmigración y asilo como una competencia compartida. Ya en octubre de 1999, el Consejo Europeo celebró una sesión especial para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, concluyendo con la necesidad de crear un Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) (CIDOB, 2017)[3]. Finalmente, estas políticas en materia de asilo se convierten en materia común con el Tratado de Lisboa y su desarrollo en el TFUE.

Actualmente, su razón de ser está recogida en el art 67 y siguientes del TFUE, donde se establece que la Unión constituye un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales y de los distintos sistemas y tradiciones jurídicos de los Estados miembros. Este espacio también garantizará la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores. Además, se establece que la UE se desarrollará una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores (art 67.2 TFUE) basada en la solidaridad entre Estados miembros, que sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. Pero el espacio de libertad, seguridad y justicia no es un compartimento estanco en los tratados, sino que tiene que interpretarse a la luz de otros apartados.

Esta competencia se debe analizar, por un lado, bajo el marco de libre circulación de personas dentro de la Unión Europea, y por otro, teniendo en cuenta el ámbito financiero. En cuanto a la libertad de circulación de personas, se debe aplicar el artículo 77 TFUE, que insta a la Unión a desarrollar una política que garantice la ausencia total de controles de las personas en las fronteras interiores, garantizando a su vez el control en las fronteras exteriores. Para ello, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, deben establecer una política común de visados y otros permisos de residencia de corta duración, controles y condiciones en las que los nacionales de terceros países podrán circular libremente por la Unión. En cuanto al ámbito financiero, se debe tener en cuenta el artículo 80 TFUE, que establece el principio de solidaridad en las políticas de asilo, inmigración y control, atendiendo al reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros.

Además, un aspecto fundamental para el desarrollo de esta materia ha sido la armonización del término refugiado por la Unión, definiéndolo como nacionales de terceros países o apátridas que se encuentren fuera de su país de origen y no quieran o no puedan volver a él debido al temor fundado a ser perseguidos en razón de su raza, religión, nacionalidad u opinión (Eur-ex.europa.eu, 2017)[4] . Esto es de especial importancia porque estas son las características necesarias para adquirir la condición de refugiado, que a su vez es necesario para obtener el asilo en la Unión Europea.

Situación en Europa

A pesar del desarrollo legislativo, la respuesta en Europa a la crisis humanitaria tras el estallido del conflicto en Siria, junto con el recrudecimiento de aquellos que se suceden en Iraq, Afganistán, Eritrea o Somalia, ha sido muy poco eficaz, lo que ha hecho tambalear el sistema.

La decisión de conceder o retirar el estatuto de refugiado pertenece a cada autoridad interna de los Estados, y por tanto puede diferir de un Estado a otro. Lo que hace la Unión Europea es garantizar una protección común y garantizar que los solicitantes de asilo tengan acceso a procedimientos de asilo justos y eficaces. Por ello la UE trata de establecer un sistema coherente para la toma de decisiones al respecto por parte de los Estados miembros, desarrollando normas sobre el proceso completo de solicitud de asilo. Además, en el caso en el que la persona no cumpla los requisitos para ser refugiado, pero se encuentre en una situación delicada por riesgo a sufrir daños graves en caso de retorno a su país, tiene derecho a una protección subsidiaria. A estas personas se les aplica el principio de no devolución, es decir, tienen derecho ante todo a no ser conducidas a un país donde haya riesgo para sus vidas.

El problema de este sistema es que solamente Turquía y Líbano acogen 10 veces más refugiados que toda Europa, que hasta 2016 sólo tramitó 813.599 solicitudes de asilo. Concretamente España concedió protección a 6.855 solicitantes, de los cuales 6.215 eran sirios[5]; pese al incremento respecto a años anteriores, las cifras seguían siendo las más bajas en el entorno europeo.

Muchas de las personas que desembarcan en Grecia o Italia, emprenden de nuevo su rumbo hacia los Balcanes a través de Yugoslavia y Serbia hasta Hungría, ante las deficiencias de gestión y las condiciones precarias que encontraron en estos países de acogida.

Para intentar aplicar el principio de solidaridad y cooperación, se estableció en 2015 una serie de cuotas para aliviar la crisis humanitaria y la presión establecida en Grecia e Italia. Los Estados miembros debían repartirse 120.000 asilados, y todos los países debían acatarlo. El principal interesado fue Alemania. Otro de los mecanismos que se creó fue un fondo con cargo al Mecanismo para los Refugiados en Turquía, para satisfacer las necesidades de los refugiados acogidos en ese país. La Comisión destinó un importe total de 2.200 millones de euros, y presupuestó 3.000 millones en 2016-2017[6].

Ante esta situación los países han reaccionado de manera diferente dentro de la Unión. Frente a países como Alemania, que buscan una forma de combatir el envejecimiento y la reducción de la población en su Estado mediante la entrada de refugiados, otros Estados miembros son reacios a la aplicación de las políticas. Incluso en algunos países de la Unión Europea, los partidos nacionalistas ganan fuerza y apoyos: en Holanda, Geert Wilders (Partido de la Libertad); en Francia, Marine Le Pen (Frente Nacional), y en Alemania, Frauke Petry (partido Alternativa para Alemania). A pesar de que esos partidos no son la principal fuerza política en esos países, esto refleja el descontento de parte de población ante la entrada de refugiados en los Estados. También es destacable el caso de Reino Unido, puesto que una de las causas del Brexit fue el deseo de recuperar el control sobre la entrada de los inmigrantes en el país. Además, en un primer momento Reino Unido ya se descolgó del sistema de cuotas aplicado en el resto de Estados miembros. Como se confirma en sus negociaciones, la premier Teresa May prioriza el rechazo a la inmigración por encima del libre comercio en la UE.

Mecanismos específicos para el desarrollo del ESLJ

Las fronteras entre los distintos países de la Unión se han difuminado. Con el código de fronteras Schengen y el código comunitario sobre visados se han abierto las fronteras, integrándose y permitiendo así la libre circulación de personas. Para el funcionamiento de estos sistemas ha sido necesario el establecimiento de normas comunes sobre la entrada de personas y el control de los visados, puesto que una vez pasada la frontera exterior de la UE los controles son mínimos. Por ello, las comprobaciones de documentación varían dependiendo de los lugares de origen de los destinatarios, teniendo un control más detallado para aquellos ciudadanos que no son de la Unión. Solo excepcionalmente se ha previsto el restablecimiento del control en las fronteras interiores (durante un periodo máximo de treinta días), en caso de amenaza grave para el orden público y la seguridad interior.

Puesto que el control de las fronteras exteriores depende de los Estados donde se encuentren, se han creado sistemas como Frontex 2004, a partir de los Centros ad hoc de Control Fronterizo establecidos en 1999, que proporciona ayuda a los Estados en el control de las fronteras exteriores de la UE, principalmente a aquellos países que sufren grandes presiones migratorias (Frontex.europa.eu, 2017) [7]. También se ha creado el Fondo de Seguridad Interior, un sistema de apoyo financiero surgido en 2014 y destinado a reforzar las fronteras exteriores y los visados.

Otro mecanismo activo es el Sistema Europeo Común de Asilo (SECA), para reforzar la cooperación de los países de la UE, donde teóricamente los Estados miembros deben asignar 20% de los recursos disponibles[8]. Para su aplicación, se estableció el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) (2014-2020) necesario para promover la eficacia de la gestión de los flujos migratorios. Además, en el SECA se ha establecido una política de asilo para la Unión Europea, que incluye una directiva sobre procedimientos de asilo y una directiva sobre condiciones de acogida. En este sistema se integra el Reglamento Dublín, de acuerdo con las Convención de Ginebra. Es un mecanismo fundamental y aunque este sistema se ha simplificado, unificado y aclarado, ha causado más controversias en materia de refugiados. Se estableció para racionalizar los procesos de solicitudes de asilo en los 32 países que aplican el Reglamento. Con arreglo a esta ley, solo un país es responsable del examen de su solicitud: el país que toma las huellas del refugiado, es decir, al primero que llegó y pidió protección internacional. Esto funciona independientemente de que la persona viaje o pida asilo en otro país; el país competente es aquel en el que se tomaron primero las huellas al refugiado. Este sistema se apoya en el EURODAC, puesto que es un sistema central que ayuda a los Estados miembros de la UE a determinar el país responsable de examinar una solicitud de asilo, comparando las impresiones dactilares.

El Consejo Europeo de Refugiados y Exiliados ha remarcado los dos problemas principales de este sistema: por un lado, lleva a los refugiados a viajar de forma clandestina y peligrosa hasta llegar a su país de destino, para evitar que les tome las huellas otro país distinto de aquel en el que se quieren asentar. Por otro lado, Grecia e Italia, que son los principales destinos de las corrientes de inmigrantes, no pueden con la carga que este sistema les impone para procesar las masas de personas que llegan a su territorio en busca de protección.

Casos ante el Tribunal de Justicia de la UE

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado en varios aspectos relativos a la actuación ante la inmigración y el tratamiento de los refugiados por parte los Estados miembros. En algunas ocasiones el tribunal se ha mantenido férreo en la aplicación de la normativa homogénea de la Unión, mientras que en otros casos el tribunal ha dejado la cuestión a la discrecionalidad de los diferentes Estados miembros. 

El tribunal falló en favor de una actuación común en el caso un nacional de un tercer país (Sr. El Dridi) que entró ilegalmente en Italia sin permiso de residencia. El 8 de mayo de 2004 el Prefecto de Turín dictó contra él un decreto de expulsión. El TJUE (STJUE, 28 abril 2011)[9] falló que a pesar de que un inmigrante se encuentre en situación ilegal y permanezca en el territorio del referido Estado miembro sin causa justificada, incluso con la concurrencia de una infracción de una orden de salida de dicho territorio en un plazo determinado, el Estado no puede imponer pena de prisión, puesto que siguiendo la Directiva 2008/115, excluyen la competencia penal de los Estados miembros en el ámbito de la inmigración clandestina y de la situación irregular. De este modo, los Estados deben ajustar su legislación para asegurar el respeto del Derecho de la Unión.

Por  otro lado, el tribunal deja en manos de los Estados la decisión de enviar de vuelta a un tercer país a un inmigrante que haya solicitado protección internacional en su territorio, si considera que ese país responde a los criterios de «país tercero seguro». Incluso el tribunal falló (STJUE, 10 de diciembre de 2013) [10]que, con objeto de racionalizar la tramitación de las solicitudes de asilo y de evitar la obstrucción del sistema, el Estado miembro mantiene su prerrogativa en el ejercicio del derecho a conceder asilo con independencia de cuál sea el Estado miembro responsable del examen de una solicitud. Esta facultad deja un gran margen de apreciación a los Estados. La homogeneidad en este caso solo se aprecia en el caso de que haya deficiencias sistemáticas del procedimiento de asilo y de las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo en ese Estado, o bien tratos degradantes.

Por una actitud más activa

La Unión Europea ha establecido multitud de mecanismos, y tiene competencia para ponerlos en marcha, pero su pasividad y la actitud reacia de los Estados miembros a la hora de acoger a los refugiados ponen en duda la unidad del sistema de la Unión Europea y la libertad de movimiento que caracteriza a la propia UE. La situación a la que se enfrenta es compleja, puesto que hay una crisis humanitaria derivada del flujo de inmigrantes necesitados de ayuda en sus fronteras. Mientras tanto, los Estados se muestran pasivos e incluso contrarios a la mejora del sistema, hasta el punto que algunos Estados han propuesto la restauración de los controles de fronteras interiores (El Español, 2017).[11] Esta situación ha sido provocada principalmente por una falta de control efectivo sobre sus fronteras dentro de la Unión, y por otro lado por una sociedad que muestra recelo ante la apertura de las fronteras por la inseguridad.

La crisis de los refugiados es un problema real y cerrar las fronteras no hará desaparecer el problema. Por ello, los países europeos deberían adoptar una perspectiva común y activa. El destino de fondos sirve de ayuda en esta crisis humanitaria, pero no es la única solución. Uno de los principales problemas sin resolver es la situación de las personas en campos de refugiados, las cuales  se encuentran en condiciones precarias y deberían ser acogidos de forma digna. La Unión debería reaccionar más activamente ante estas situaciones, haciendo uso de su competencia en materia de asilo y llegada de inmigración con afluencia masiva, recogido en el art 78 TFUE c).

Esta situación sigue siendo uno de los objetivos principales para la agenda de la Unión Europea ya que en el Libro Blanco se establece el refuerzo de la Agenda de Migración, actuaciones sobre la crisis de los refugiados y aspectos sobre la crisis de población de Europa. Se aboga por un incremento de las políticas de inmigración y protección de la inmigración legal, combatiendo a su vez la inmigración ilegal, ayudando tanto a los inmigrantes como a la población europea (Comisión europea, 2014) [12]. A pesar de estos planes y perspectivas positivas, se ha de tener en cuenta la delicada situación ante la que internamente se encuentra la UE, con casos como la retirada de un Estado con poder dentro de la Unión (el Brexit), lo que podría dar lugar a un desvío en los esfuerzos de las políticas comunitarias, dejando de lado temas cruciales, como lo es la situación de los refugiados.

 


[1] Arenas-Hidalgo, N. (2017). Flujos masivos de población y seguridad. La crisis de personas refugiadas en el Mediterráneo. [online] Redalyc.org. [Accessed 9 Jul. 2017]

[2] ACNUR: La Agencia de la ONU para los Refugiados. (2017). ¿Quién es un Refugiado? [online] [Accessed 10 Jul. 2017]

[3] CIDOB. (2017). CIDOB - La política de refugiados en la Unión Europea. [online] [Accessed 10 Jul. 2017].

[4] Eur-lex.europa.eu. (2017). EUR-Lex - l33176 - EN - EUR-Lex. [online] Available [Accessed 10 Jul. 2017].

[5] Datos del CEAR (Comison Española de Ayuda al Refugiado) de Marzo de 2017 Anon, (2017). [online] [Accessed 10 May 2017].

[6] Anon, (2017). [online] [Accessed 11 Jul. 2017].

[7] Frontex.europa.eu. (2017). Frontex | Origin. [online] [Accessed 12 Jul. 2017].

[8] https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/ceas-fact-sheets/ceas_factsheet_es.pdf [Accessed 12 Jul. 2017].

[9] Tribunal de Justicia de la Unión Europea [online]. ECLI:EU:C:2011:268, del 28 abril 2011 [consultado 10 junio 2017]

[10] Tribunal de Justicia de la Unión Europea [online].ECLI:EU:C:2013:813, del10 de diciembre de 2013 [consultado 10 junio 2017]

[11] El Español. (2017). Los controles en las fronteras europeas pueden dilapidar un tercio del crecimiento. [online] [Accessed 11 Jul. 2017].

[12] Comisión Europea (2014). Migracion y asilo.

La nueva plataforma de diplomacia cultural de la UE: Un medio de 'poder blando' en un mundo multipolar

ENSAYOMarianna McMillan [Versión en inglés]

I. Introducción

El 31 de marzo de 2016, la Alta Representante de la UE, Federica Mogherini, presentó la nueva plataforma de diplomacia cultural, cuyo objetivo es realzar la visibilidad y el entendimiento hacia la Unión a través del diálogo intercultural. El hecho de que todos los actores influyentes se comprometan con esta plataforma (desde una perspectiva vertical, de abajo a arriba), hace que debamos reconsiderar tres factores de la UE: (1) el contexto en el que opera; (2) las limitaciones internas que tiene que abordar, y (3) la política exterior a la que se aspira. Sin embargo, la UE quiere dar una sola imagen cultural, con una voz única y coherente con sus políticas; por eso, en primer, la UE lugar debe defender su lema “unidad en la diversidad”. Este lema significa la integración de las culturas nacionales en otros países, sin que esta integración haga peligrar las diferentes identidades nacionales de los estados miembros. Por consiguiente, en su estatus de actor internacional y de organización regional, la UE tiene una carencia en lo que respecta al diálogo intercultural y la negociación entre identidades (Servicio de Acción Exterior Europeo, 2017). Por ello, debe esforzarse tanto en uno como en el otro (diálogo intercultural y la negociación entre identidades) para hacer frente a las amenazas a la seguridad europea como son el terrorismo, la ciber-inseguridad, la inseguridad energética o la ambigüedad de identidad.

El objetivo de este análisis es, por una parte, comprender la importancia de la cultura como instrumento de poder blando, y por otra parte, reflexionar sobre la influencia de la cultura como fundamento teórico de la nueva plataforma cultural europea.

II. Unidad en la diversidad mediante la Nueva Plataforma de Diplomacia Cultural

Si la Unión Europea aspira a ser un orden liberal fundamentado en la cooperación, entonces ¿hasta qué punto la UE puede ser mundialmente influyente? Lo que es innegable es que carece de una única voz y de una política exterior común coherente.

El hecho de que la UE carezca de una única voz es resultado del trascurso de la integración a lo largo de la historia, una integración que ha estado basado más basada en la diversidad y no tanto en la igualdad. Por otra parte, la afirmación sobre la incoherencia de la política exterior común hace referencia a todos aquellos casos en los que ante un problema de coordinación, prima lo que se pactó en el tratado de Maastricht 1992 (Banús, 2015: 103-105 y Art. 6, TFUE): las competencias pueden ser de los estados miembros, de la UE o puede que sean competencias compartidas

Como consecuencia de la aceleración de globalización, el aumento de amenazas de seguridad no tradicionales (terrorismo internacional, la vulnerabilidad energética, los flujos migratorios irregulares, las ciberamenazas o el cambio climático) la idea de una política exterior común entre los estados miembros y la UE queda desafiada. Tales amenazas no solo exigen un nuevo paradigma de seguridad, sino también un nuevo paradigma de coexistencia. Este cambio de paradigmas permitiría a la UE tener una mayor capacidad para reducir la radicalización y para dirigir la coexistencia hacia las necesidades de las sociedades civiles (véase European Comission, 2016). A modo de ilustración sobre el nuevo paradigma, podemos nombrar la promoción de narrativas de un patrimonio cultural compartido que ayuda al proceso regional de integración. Sin embargo, al mismo tiempo que se implementan iniciativas como la anterior, crece el escepticismo hacia los inmigrantes y se fomentan narrativas contrarias con la narrativa comunitaria proyectada por la UE. Estas limitaciones institucionales y estructurales –diversidad y competencias compartidas– reflejan las dinámicas del panorama cultural y sus consecuencias imprevistas en el seno UE. Dan además una visión del proyecto europeo como un proceso de integración (unidad en diversidad) y la identidad europea como una voz única. Por lo tanto, la UE en su condición de actor internacional y de organización regional, basada en unidad en diversidad, tiene una necesidad de establecer un diálogo intercultural y una negociación de identidades compartidas desde el seno de su organización (EEAS, 2017). Esto serviría no solo para establecer condiciones favorables a las políticas de Bruselas, sino también como un instrumento o medio para la UE a contrarrestar las amenazas no tradicionales y externas, como terrorismo, narrativas populistas, ciberamenazas, inseguridad energética y ambigüedad de identidad.

Respecto a la dificultad para distinguir las limitaciones internas y amenazas externas, Federica Mogherini estableció la Nueva Plataforma de Diplomacia Cultural (NPC) en 2016.

Con el objetivo de aclarar la terminología utilizada previamente, ‘diplomacia cultural’ es entendida como “equilibrio de poder” según el enfoque realista y como un “equilibrio reflexivo” desde un enfoque conceptual (Triandafyllidou y Szucs, 2017). Por un lado, el enfoque realista entiende diplomacia cultural como un tipo de diálogo que sirve para avanzar y proteger los intereses nacionales en el extranjero (por ejemplo, eventos culturales europeos conjuntos o programas bilaterales, como festivales de cine, el apoyo al fortalecimiento del sector cultural de Túnez, la creación de casas europeas culturales, el programa de Cultura y Creatividad, Comunicación y Cultura para el desarrollo en el la región del Mediterráneo sur, y la NPC).  Por otro lado, el enfoque conceptual, más reflexivo, entiende la diplomacia cultural como una política en sí misma. Se fomenta el potencial de las sinergias de la cultura para un desarrollo social y económico sostenible mediante los individuos (por ejemplo, intercambios culturales como Erasmus Plus, el Instrumento de Desarrollo y Cooperación y sus subprogramas, el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos –EIDHR por sus siglas en inglés–, el ENI Cross Border Cooperation y la Civil Society Facility). La aplicación de la diplomacia cultural a la UE busca tener una visibilidad y una influencia mundial, y por otro lado,  busca promocionar el crecimiento económico y la cohesión social a través de las sociedades civiles (Trobbiani, 2017: 3-5).

A pesar de ser financiado por el Partnership Instrument (PI), que tiene como objetivo fomentar la visibilidad y el entendimiento de la UE, la NPC es un balance entre el enfoque realista y el enfoque conceptual de diplomacia cultural (Europea Comission, 2016b). En consecuencia, es una estrategia de resiliencia que responde a una nueva realidad (la resiliencia se entiende en términos de inclusividad, prosperidad y seguridad de la sociedad). En esta realidad han surgido amenazas de seguridad no tradicionales y en la que ha habido un cambio en la posición de los ciudadanos, que han pasado de ser observadores independientes, a ser participantes activos que exigen un diálogo constructivo que involucre a todas las partes interesadas: gobiernos nacionales, organizaciones internacionales y sociedades civiles (Higgot, 2017:6-8 y EU, 2016).

La Estrategia Global de 2016 busca el pluralismo, la convivencia y el respeto por "profundizar en el trabajo en la educación, la cultura y la juventud" (EU, 2016). En otras palabras, la plataforma invierte en estructuras creativas, tales como grupos de expertos, institutos culturales o artistas locales, para conservar una identidad cultural, avanzar en la prosperidad económica y realzar el poder blando.

Al buscar el entendimiento y la visibilidad mundial, se ve cómo ha crecido el interés de la UE en las relaciones culturales internacionales (ICR) y la diplomacia cultural (CD). Esto, a su vez, refleja la necesidad interna de la UE de tener una voz única y una política exterior común. Este esfuerzo demuestra el rol fundamental de la cultura en el poder blando, creando así una conexión entre la cultura y el poder exterior. Quizá la pregunta más apropiada sea: ¿hasta qué punto puede la NCP de Mogherini convertir la cultura en una herramienta de poder blando? ¿Y son las estrategias –ICR y NCP– una comunicación y un modelo de coordinación efectivo ante las amenazas de seguridad internas y externas, o va inevitablemente a socavar su narrativa de unidad en la diversidad?

III. Cultura y Poder Blando

El cambio en el concepto de seguridad exige revisitar el concepto de poder blando. En este caso, la diplomacia cultural debe entenderse en términos de poder blando, y poder blando debe entenderse en términos de capacidad de atracción e influencia. El poder blando, de acuerdo con la noción de persuasión de Joseph Nye, surge de "recursos de poder intangibles": "como la cultura, la ideología y las instituciones" (Nye, 1992:150-170).

La UE como producto de los diálogos culturales es un poder civil, un poder normativo y un poder blando. El poder de persuasión de la UE depende de su legitimidad y credibilidad en sus instituciones (EU, 2016a y Michalski, 2005:124-141). Por esta razón, la coherencia entre la identidad que la UE desea mostrar y las prácticas que va a seguir, es fundamental para la proyección de sí misma como un actor internacional creíble. Esta coherencia será necesaria si la UE quiere cumplir su objetivo de "reforzar la unidad en la diversidad". En caso contrario, sus valores liberales se contradirían y se solidificarían los prejuicios populistas contra la UE. Por lo tanto, la legitimidad interna y la credibilidad como fuentes de poder blando dependen en última instancia de la consistencia entre la identidad narrativa de la UE y los valores democráticos que se reflejan en sus prácticas (UE, 2016).

La diplomacia cultural responde a la incoherencia exigiendo reflexión, por un lado, y mejorando esa identidad, por otro. Por ejemplo, la optimización de la imagen de Europa a través del programa de comunicación Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) ayudan a promover intereses geopolíticos específicos, creando condiciones más duraderas para la cooperación con países como Argelia, Libia y Siria, al sur; y Georgia, Moldavia y Ucrania, al este. Esto es relevante en relación a lo que Nye acuñó como poder blando o "co-optive Power": "la capacidad de un país para manejar una situación de manera que otros países desarrollen unas determinadas preferencias o definan sus intereses de acuerdo con los suyos" (Nye, 1990:168). El poder blando aplicado a la cultura puede funcionar indirecta o directamente. Funciona indirectamente cuando es independiente del control del gobierno (por ejemplo, la cultura popular) y directamente a través de la diplomacia cultural (por ejemplo, la NCP). Los actores de la política exterior pueden actuar como defensores de la cultura doméstica, tanto conscientemente (por ejemplo, los políticos) como inconscientemente (por ejemplo, los artistas locales). Al hacerlo sirven como agentes para otros países o canales de poder blando.

IV. Cultura y política exterior

Considerando el poder blando como un surgimiento de la cultura, de los valores y de las políticas nacionales, podemos afirmar que la cultura es a la vez una fundamentación y un recurso de la política exterior (Liland, 1993:8). La política exterior a su vez, opera dentro del marco cultural de cualquier sociedad que interactúe en el plano internacional. Por lo tanto, es necesario un contexto cultural europeo capaz de influir mundialmente (como por ejemplo, la diferencia en las negociaciones de adhesión entre Croacia y Turquía y el atractivo de la integración económica o la capacidad de ajustar las políticas de derechos humanos). La cultura es a su vez un recurso, ya que el intercambio cultural dota de poder a la UE. Esta nueva capacidad de la UE le permite conocer nuevas actitudes, sentimientos e imágenes populares que son capaces de influir en la política exterior, la política doméstica y la vida social. (Liland, 1993:9-14 y Walt, 1998). Otra función a destacar de la cultura es la de difusión de información y su capacidad para obtener opiniones favorables en la nación extranjera (Liland, 1993:12-13).

Por lo tanto, la diplomacia cultural se encuentra a la vanguardia de la política exterior europea; en cambio, esto no significa que el uso de la cultura pueda sustituir los objetivos tradicionales de política exterior –geografía, poder, seguridad, política y económica–, sino que el uso de la cultura sirve para apoyarlos y legitimarlos. En otras palabras, la cultura no es el agente principal en el proceso de la política exterior, sino que es la fundamentación que refuerza, contradice o explica su contenido –así, el idealismo de Wilson en la década de 1920 se puede vincular a una cultura doméstica del "destino manifiesto" (Liland, 1993 y Kim, 2011:6).

V. Conclusiones

El propósito de este artículo ha sido resaltar la importancia de la cultura en relación al poder blando y la política exterior, como fundamentación teórica para entender la lógica de la nueva plataforma de Diplomacia Cultural de la UE. Identificando el papel de la cultura como una parte fundamental en la cohesión social dentro de la UE, podemos concluir que la cultura ha hecho de la UE un actor mundial con más capacidad de influencia. La cultura, así mismo, ha sido identificada como fuente del poder blando y como un instrumento de la política exterior. Pero las fuentes del poder blando –cultura, valores políticos y política exterior– dependen de tres factores: (1) un contexto favorable; (2) credibilidad en los valores y la práctica, y (3) la percepción de legitimidad y autoridad moral (ver Nye, 2006). La UE tiene que legitimarse primero como un actor coherente con autoridad moral, a fin de poder tratar con eficacia su crisis existencial (European Union, 2016a:9 y Tuomioja, 2009).

Para hacerlo, la UE debe superar sus límites institucionales y estructurales al enfrentar colectivamente sus amenazas exteriores de seguridad externas no tradicionales. Esto requiere de una estrategia de resistencia en la que la UE no se identifique como una amenaza a la identidad nacional, sino como una entidad cultural, económica y legislativa.

En este artículo se han tratado diversos temas relacionados con la cultura, el poder blando, la política exterior de la UE y su dinámica interna; sin embargo, no se ha analizado en profundidad el impacto de un "sistema cultural uniforme" y cómo la política exterior puede influir en la cultura de una sociedad. La cultura no es un fin en sí mismo, ni lo son los diálogos interculturales y el desarrollo de la diplomacia cultural.

La Unión debe evitar el riesgo de evolucionar hacia una estructura burocrática deshumanizadora que favorezca a una cultura estándar para contrarrestar sus limitaciones internas y las amenazas externas no tradicionales de seguridad. Según Vaclav Havel, la UE puede evitar este fenómeno si apoya a las instituciones culturales que trabajan por la pluralidad y la libertad de cultura. Estas instituciones son fundamentales para preservar la identidad nacional y las tradiciones de cada nación. En otras palabras, la cultura debe ser subvencionada para adaptarse mejor a su pluralidad y libertad como es el caso de los patrimonios nacionales, bibliotecas, museos y archivos públicos – o los testigos de nuestro pasado (Havel, 1992).

Como broche final y a modo de reflexión histórica, la diplomacia cultural promueve narrativas compartidas sobre las identidades culturales. Hacer lo contrario no sólo solidificaría la retórica populista y los prejuicios internos contra la Unión, sino que además haría endémico el totalitarismo cultural, o peor aún, el relativismo cultural. Aspirar a un "sistema de cultura uniforme" a través de una narrativa europea acordada, sería negociar el pluralismo y la libertad y, consecuentemente, contradecir en primer lugar la naturaleza de la cultura y, en segundo lugar, los valores liberales en los que se fundó la Unión.

 

Bibliografía

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El Nuevo Consenso de Desarrollo europeo

ENSAYOCelia Olivar Gil [Versión en inglés]

El contexto global continúa planteando nuevos retos a la acción colectiva europea en materia de desarrollo, siendo el más importante de ellos las migraciones procedentes del Mediterráneo Sur y la dificultad para articular una reacción conjunta bien articulada. Consciente de la urgencia de la situación, la Unión Europea está intentando ofrecer una nueva y ambiciosa respuesta bajo la forma del Nuevo Consenso sobre Desarrollo (de ahora en adelante ‘Consenso’) que coincide también con la revisión de los Objetivos del Milenio realizado por Naciones Unidas.

El Consenso es un ‘marco de actuación’ para favorecer la integración y coherencia de la cooperación al desarrollo de la Unión Europea y sus estados miembros. Este marco de actuación exige adoptar aquellos cambios necesarios para que tanto la legislación comunitaria como las nacionales cumplan con la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible propuesta por Naciones Unidas y con el acuerdo de París sobre el cambio climático.

El Consenso mantiene como objetivo principal la erradicación de la pobreza, pero incluye una visión novedosa, al proponer que la pobreza se aborde desde una triple perspectiva económica, social y medioambiental. Además de la erradicación de la pobreza, el Consenso quiere cumplir con la Agenda 2030, para ello articula sus cinco pilares que son: población, planeta, prosperidad, paz y cooperación. A esta articulación, el Consenso suma algunos elementos novedosos y transversales, que son: énfasis en la juventud (suplir las necesidades básicas de los jóvenes como el empleo); igualdad de género; buena gobernanza (conseguir un Estado de Derecho que garantice los derechos humanos, fomentar la creación de instituciones transparentes, la toma de decisiones participativa y los tribunales independientes e imparciales); movilización y migración; energía sostenible y cambió climático; Inversión y comercio; compromiso innovador con los países en desarrollo más avanzados (creación de nuevas asociaciones con estos países para aplicar la Agenda 2030 aquí); movilización y uso de los recursos nacionales (uso efectivo y eficaz de los recursos mediante la iniciativa “recaudar más, gastar mejor”).

 

 

Con el fin de conseguir todas las iniciativas y objetivos anteriormente fijados, la aplicación del Consenso se extiende tanto a las políticas de la Unión Europea como a las de todos sus estados miembros. Además, enfatiza que el Consenso también se debe aplicar en las nuevas asociaciones más adaptadas y más multilaterales que incluyan a la sociedad civil y una mayor participación de países socios. Los medios de implementación combinan ayuda tradicional junto con otras formas más innovadoras de financiación para el desarrollo, como son las inversiones del sector privado y la movilización recursos nacionales adicionales para el desarrollo. En cuanto a su seguimiento, el nuevo consenso tendrá un mecanismo de seguimiento periódico que incluye la obligación de rendir cuentas a través del Parlamento europeo y de los parlamentos nacionales y la obligación de emitir informes.

Las primeras evaluaciones del nuevo consenso coinciden en afirmar que es una síntesis correcta de las preocupaciones internacionales de desarrollo. Sin embargo, suscita algunas críticas en relación con la capacidad efectiva para resolver dichas preocupaciones.

En primer lugar, tal y como señala el ‘Overseas Development Institute’, no es un verdadero plan estratégico, sino un conjunto de prioridades inconexas. Para que fuera una real estrategia, haría falta que se determinasen los roles de la Comisión y de los estados miembros, que se definiesen las prioridades temáticas, sectoriales y geográficas (los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) contenidos en la Agenda 2030 se tratan con igual importancia), y que se construyesen nuevas instituciones europeas o bien que se utilizasen las existentes (como el “International Climate Fund”) para coordinar los fondos nacionales de forma más efectiva. Igualmente, el Consenso debería determinar la forma y el contenido de la cooperación con los países de renta media, fijando una coordinación horizontal, vertical y sectorial. Esta coordinación exigiría al mismo tiempo, establecer una división de tareas en el seno de la UE para conseguir un mejor uso de los recursos.

En segundo lugar y de acuerdo con James Mackie (jefe del departamento de aprendizaje y calidad del Centro Europeo para el Desarrollo) resulta difícil percibir a quién se dirige y qué es exactamente lo que exige. El hecho de que las prioridades geográficas y sectoriales queden sin determinar, hace que el grado de compromiso de los estados miembros quede en la incertidumbre y en el caso de que haya compromiso, este será más táctico que explícito.

La tercera crítica está relacionada con su implementación. Aunque el consenso es ambicioso con sus objetivos, carece de un adecuado marco institucional y de un mecanismo eficiente para implementar sus nuevas propuestas. Además, concede al sector privado un papel muy importante, sin dotarle de transparencia en casos de abusos de derechos humanos o daños medioambientales, tal y como aclaraba Marta Latek, investigadora del EPRS (European Parliamentary Research Service)

En cuanto a sus objetivos hay muchos actores influyentes como CARE (la confederación internacional de desarrollo) que coinciden en que se centra demasiado en el control de la migración y no prioriza las necesidades de los pobres. Esto se puede comprobar en el hecho de que tanto en el marco de cooperación con otros países no miembros de la UE, así como el plan de inversiones exterior, prioriza los intereses de seguridad y comerciales de la UE antes de ayudar a la población a salir de la pobreza.

Una quinta crítica hace referencia a la dimensión política. El nuevo Consenso debería integrar un concepto de seguridad tanto holístico como sostenible para conectar los problemas de estabilidad y democracia con los de seguridad en los asuntos exteriores de la UE. Un concepto holístico de desarrollo significa una visión de la sostenibilidad duradera, que comprenda aspectos como la condición de sostenibilidad, la justicia social o la democracia. (Crítica según Henökl, Thomas y Niels Keijzer del German Development Institute)

Por último, en lo que concierne a la financiación, el Parlamento Europeo sigue pidiendo a los estados miembros que donen el 0.7% de su presupuesto anual para la cooperación al desarrollo. Visto que son muy pocos aquellos que llegan a dar ese 0.7%, el consenso recurre a la importancia de la participación del sector privado vía el plan europeo de inversión externa.

En conclusión, estamos ante un documento que recoge las necesidades del contexto global actual pero que requiere una serie de cambios para poder ser totalmente efectivo y una verdadera estrategia. Cambios necesarios para evitar que el Consenso se quede solo en teoría.

 

REFERENCIAS

Preguntas y respuestas: Nuevo Consenso europeo sobre desarrollo: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-1505_es.pdf 

El nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo: La UE y los Estados miembros firman una estrategia conjunta para erradicar la pobreza: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1503_es.htm

The proposed new European Consensus on Development Has the European Commission got it right? https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/resource-documents/11263.pdf

New European consensus on development Will it be fit for purpose? http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2017/599434/EPRS_BRI(2017)599434_EN.pdf

Seven critical questions for review of ‘European Consensus on Development’ https://www.euractiv.com/section/development-policy/opinion/sevencritical-questions-for-review-of-european-consensus-on-development/

The Future of the "European Consensus on Development" https://www.die-gdi.de/uploads/media/BP_5.2016.pdf

European Union Development Policy: Collective Action in Times of Global Transformation and Domestic Crisis http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/dpr.12189/full

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