Los cambios, aunque significativos en algunos casos, no modificarán sustancialmente las corrientes comerciales entre los tres países

El nuevo Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos, Canadá y México ha quedado listo para su aplicación, tras la ratificación llevada a cabo en los congresos de los tres países. La revisión del anterior tratado, que entró en vigor en 1994, fue reclamada por Donald Trump en su llegada a la Casa Blanca, alegando el déficit comercial generado para EEUU en relación a Canadá y especialmente a México. Aunque se han introducido algunas correcciones significativas, siguiendo los principales planteamientos estadounidenses, no parece que el revisado acuerdo vaya a modificar sustancialmente las corrientes comerciales entre los tres países.

▲ Los presidentes Peña Nieto, Trump y Trudeau firman el acuerdo de libre comercio en noviembre de 2019 [US Gov.]

ARTÍCULO / Marcelina Kropiwnicka

El primero de enero de 1994 entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o su versión en inglés, NAFTA). Más de veinte años después y bajo la administración del presidente Donald Trump, los tres países socios abrieron un proceso de revisión del acuerdo, ahora denominado Tratado de Libre Comercio de Estados Unidos, Canadá y México (al que cada país, poniéndose por delante, le ha dado unas siglas distintas: los mexicanos lo llaman T-MEC o TMEC, los estadounidenses USMCA y los canadienses CUSMA).

El texto del TMEC (sus siglas en español) finalmente ratificado por los tres países es coherente en general con el antiguo TLCAN. No obstante, hay distinciones particulares. Así, incluye normas de origen más estrictas en los sectores automovilístico y textil, un requisito de contenido de valor laboral actualizado en el sector del automóvil, un mayor acceso de Estados Unidos a los mercados gestionados por la oferta canadiense, disposiciones novedosas relacionadas con los servicios financieros y una especificación sobre el establecimiento de acuerdos de libre comercio con economías que no son de mercado. El objetivo conjunto es incentivar la producción en América del Norte.

Novedades negociadas en 2017–2018

Las tres partes comenzaron la negociación en verano de 2017 y al cabo de algo más un año cerraron un acuerdo, firmado por los presidentes de los tres países en noviembre de 2018. Las principales novedades introducidas hasta entonces fueron las siguientes:

1) El acuerdo revisa el porcentaje del contenido de valor regional (RVC) referido a la industria del automóvil. En el TLCAN se establecía que al menos el 62,5% de un automóvil debía estar hecho con piezas procedentes de América del Norte. El TMEC eleva el porcentaje al 75% con la intención de fortalecer la capacidad de fabricación de los países y aumentar la fuerza de trabajo en la industria automotriz.

2) En esta misma línea, para apoyar el empleo en América del Norte, el acuerdo contiene ​nuevas reglas de origen comercial para impulsar los salarios más altos al obligar a que el 40-45% de la fabricación de automóviles sea realizada por trabajadores que ganen al menos 16 dólares por hora de promedio para el año 2023; eso es aproximadamente tres veces el pago que normalmente recibe hoy un operario mexicano.

3) Aparte de la industria automotriz, el mercado de productos lácteos se abrirá para asegurar un mayor acceso de los productos lácteos de EEUU, una demanda clave para Washington. En la actualidad, Canadá tiene un sistema de cuotas nacionales que se establecieron para proteger a sus agricultores de la competencia extranjera; sin embargo, en virtud del nuevo acuerdo del TMEC, los cambios permitirán a Estados Unidos exportar hasta el 3,6% del mercado de productos lácteos de Canadá​, lo que supone un aumento del 2,6% con respecto a la disposición original del TLCAN. Otro logro clave para Trump fue la negociación de la eliminación por parte de Canadá de lo que se conoce como sus ​clases de leche 6 y 7​.

4) Otro aspecto nuevo es la cláusula de extinción. El TLCAN tenía una cláusula de extinción automática o una fecha de finalización predeterminada del acuerdo, lo que significaba que cualquiera de las tres partes podía retirarse del acuerdo, previo aviso de seis meses sobre el retiro; si esto no ocurría, el acuerdo se mantenía indefinido. Sin embargo, el TMEC prevé una duración 16 años, con la opción de reunirse, negociar y revisar el documento después de seis años, así como con la posibilidad de renovar el acuerdo una vez transcurridos los 16 años.

5) El pacto de los tres países también incluye un capítulo sobre el trabajo que ancla en el núcleo del acuerdo las obligaciones laborales, haciendo más exigente su ejecución.

Reformas en México

Precisamente para hacer más creíble ese último punto, los negociadores de EEUU y Canadá exigieron que México hiciera cambios en sus leyes laborales para acelerar el proceso de aprobación y ratificación del TMEC por parte de los legisladores de Washington y Ottawa. Los líderes de la Cámara de Representantes de EEUU habían dudado de la capacidad de México para cumplir específicamente con los puntos de derechos laborales del acuerdo. Uno de los principales objetivos del presidente Trump en la renegociación era asegurar a los trabajadores estadounidenses que se superaría la situación de competencia desigual.

El presidente mexicano, Andrés Manuel López Obrador, envió una carta al Congreso de EEUU garantizando la implementación de un plan de cuatro años para asegurar el logro de los derechos laborales adecuados. López Obrador se comprometió a un desembolso de 900 millones de dólares en los siguientes cuatro años para cambiar el sistema de justicia laboral y asegurar que las disputas entre trabajadores y empleadores se resuelvan de manera oportuna. México también ha invertido en la construcción de un Centro Federal de Conciliación y Registro Laboral, donde los conflictos laborales serán abordados antes de su audiencia en la corte.

Obrador mostró su compromiso con las reformas laborales asegurando al menos un aumento del 2% del ​salario mínimo en México​. Lo más notable es que la exigencia del voto directo de los líderes sindicales modificará el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores. Con elecciones directas, las decisiones sobre los convenios colectivos serán más transparentes. El plan mexicano para mejorar el entorno laboral comenzará en 2020.

Novedades de 2019 para facilitar la ratificación

Ante las demandas planteadas en el Congreso de EEUU, sobre todo por la mayoría demócrata, para ratificar el tratado, los negociadores procedieron a dos revisiones importantes del TCLAN. Una de ellas dirigida principalmente a revisar una amplia cantidad de disposiciones relativas a la propiedad intelectual, los productos farmacéuticos y la economía digital:

6) El capítulo dedicado a los derechos de propiedad intelectual busca responder a inquietudes de EEUU para impulsar la innovación, generar crecimiento económico y respaldar puestos de trabajo. Por primera vez, según el representante de ​Comercio de Estados Unidos​, las adiciones incluyen: normas estrictas contra la elusión de las medidas de protección tecnológica de música, películas y libros digitales; una fuerte protección para la innovación farmacéutica y agrícola; una amplia protección contra el robo de secretos comerciales, y autoridad de oficio para que los funcionarios detengan mercancías presuntamente falsificadas o pirateadas.

7) También se ha incluido un nuevo capítulo sobre comercio digital que contiene controles más estrictos que cualquier otro acuerdo internacional, lo que consolida los cimientos para la expansión del comercio y la inversión en esferas en las que EEUU tiene una ventaja competitiva.

8) El redactado final elimina una garantía de 10 años de protección de la propiedad intelectual para los ​medicamentos biológicos​, que son algunos de los medicamentos más caros del mercado. Asimismo, suprime conceder tres años adicionales de excluvisidad de propiedad intelectual para medicamentos a los que se encuentre un nuevo uso.

Un segundo grupo de cambios de última hora hace referencia a mayores protecciones medioambientales y laborales:

9) Lo relativo al medio ambiente cubre 30 páginas, que esbozan las obligaciones para combatir el tráfico de vida silvestre, madera y pescado; fortalecer la aplicación de la ley para detener dicho tráfico, y abordar cuestiones ambientales críticas como la calidad del aire y los residuos marinos. Entre las ​nuevas obligaciones figuran: la protección de diversas especies marinas, la implantación de métodos adecuados para las evaluaciones de impacto ambiental, y la adecuación a las obligaciones de siete acuerdos ambientales multilaterales. En particular, México está de acuerdo en mejorar la vigilancia para poner fin a la pesca ilegal, y los tres países acuerdan dejar de subvencionar la pesca de especies sobreexplotadas. Para aumentar la responsabilidad ambiental, los demócratas de la Cámara de Representantes de EEUU instaron a que se cree un comité interinstitucional de supervisión. Sin embargo, el tratado no en asuntos de cambio climático.

10) Para asegurar que México cumple lo prometido respecto al ámbito laboral, los demócratas de la Cámara de Representantes forzaron la creación de un comité interagencial que monitoree la implementación de la ​reforma laboral de México y el cumplimiento de las obligaciones laborales. A pesar del nuevo y único requisito de la ‘LVC’, una regla de contenido de valor laboral, todavía será difícil imponer un salario mínimo a los fabricantes de automóviles mexicanos. No obstante, los demócratas estadounidenses esperan que la condición obligue a los fabricantes de automóviles a comprar más suministros de Canadá o EEUU o que haga que los salarios de los fabricantes de automóviles en México aumenten.

El acuerdo finalmente ratificado reemplazará el que está vigor desde hace 25 años. En general el paso del TLCAN al TMEC no debería causar un efecto drástico en los tres países. Es un acuerdo progresivo que supondrá ligeros cambios: ciertas industrias se verán afectadas, como la automotriz y la lechera, pero en una pequeña proporción. A largo plazo, dadas las modificaciones introducidas, los salarios debieran aumentará en México, lo que disminuiría la migración mexicana a EEUU. Las empresas se verán afectadas a largo plazo, pero con planes de respaldo y nuevos rediseños es de esperar que el proceso de transición sea suave y mutuamente beneficioso.

▲Enrique Peña Nieto y Donald Trump, en la cumbre el G20 de julio de 2017 celebrada en Hamburgo [Presidencia de México]

ANÁLISIS / Dania Del Carmen Hernández [Versión en inglés]

Canadá, Estados Unidos y México se encuentran inmersos en la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El acuerdo comercial entre esos tres países ha sido algo controvertido en los últimos años, especialmente en EEUU, donde se ha puesto en duda su conveniencia. Durante la campaña presidencial, Donald Trump defendió la cancelación del tratado; luego, ya en la Casa Blanca, aceptó que hubiera una renegociación. Trump argumentó que el pacto ha reducido empleos en la industria manufacturera de EEUU y generado un déficit comercial de más de 60.000 millones de dólares con México (18.000 millones de dólares con Canadá), así que a menos de que nuevas condiciones redujeran sustancialmente ese déficit, EEUU se retiraría del acuerdo.

En general, los estadounidenses tienen opiniones positivas sobre el tratado, con un 56% de la población que dice que el TLCAN es beneficioso para el país, y un 33% que dice que es perjudicial, de acuerdo con una encuesta de Pew Research de noviembre de 2017. De entre esos que tienen una opinión negativa, la mayoría son republicanos, con un 53% de ellos que aseguran que México se beneficia en mayor parte, mientras que los demócratas en su mayoría apoyan el pacto y solo un 16% lo ve de modo negativo.

Independientemente de la aceptación pública, la opinión sobre el tratado no siempre ha sido tan dudosa. Cuando el presidente Bill Clinton ratificó el tratado, este fue considerado uno de los mayores logros de su presidencia. De la misma manera que la globalización ha liberalizado el comercio en todo el mundo, el TLCAN también ha expandido el comercio muy eficazmente y ha presentado un gran número de oportunidades para Estados Unidos, al tiempo que reforzaba la economía estadounidense.

Bajo el TLCAN, el comercio de bienes y servicios estadounidenses con Canadá y México pasó de 337.000 millones de dólares en 1994, cuando el tratado entró en vigor, a 1,4 billones en 2016. El impacto ha sido aún mayor si se tienen en cuenta las inversiones transfronterizas entre los tres países, que de 126.800 millones de dólares en 1993 pasaron a 731.300 millones en 2016.

La inquietud de Washington es que, a pesar de ese aumento del volumen comercial, en términos relativos Estados Unidos no está logrando resultados suficientemente fructíferos, comparado con lo que sus vecinos están obteniendo del tratado. En cualquier caso, Canadá y México aceptan que, después de casi 25 años vigencia, el tratado debe revisarse para adaptarlo a las nuevas condiciones productivas y comerciales, marcadas por innovaciones tecnológicas que, como es el caso del desarrollo de internet, no se contemplaban cuando el acuerdo se firmó.

Examen ronda a ronda

La discusión de los tres países afecta a numerosos aspectos, pero puede hablarse de tres bloques, que tienen que ver con ciertas líneas rojas puestas por las distintas partes en la negociación: las reglas de origen; el deseo de Estados Unidos de acabar con el sistema independiente de arbitraje, a través del cual Canadá y México tienen la capacidad de acabar con medidas que violen el acuerdo comercial (eliminación del capítulo 19), y finalmente propuestas, quizás menos decisivas pero igualmente importantes, orientadas a la actualización general del tratado.

Cuando las negociaciones comenzaron, en agosto de 2017, se expresó de poder concluirlas hacia enero de 2018, con la previsión de seis rondas de reuniones. Ese número ya está siendo superado, con una séptima ronda a final de febrero, a la que posiblemente sucedan otras. Alcanzado el inicial deadline, de todos modos, es ocasión de examinar el estado de las discusiones. Una buena forma de hacerlo es seguir la evolución de las conversaciones a través de las rondas de reuniones celebradas y poder valorar así los resultados que se han ido registrando hasta el momento.

1ª Ronda (Washington, 16-20 de agosto de 2017)

La primera ronda de negociaciones puso sobre la mesa las prioridades de cada uno de los tres países; sirvió para fijar la agenda de los principales asuntos que en adelante se discutirían, sin entrar a abordar aún medidas concretas.

En primer lugar, Donald Trump ya dejó claro durante su campaña electoral que consideraba el TLCAN como un acuerdo injusto para Estados Unidos debido al déficit comercial que ese país tiene sobre todo con México y, en menor medida, con Canadá.

Según cifras de la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, EEUU pasó de un superávit de 1.300 millones de dólares en 1994 a un déficit de 64.000 millones de dólares en 2016. La mayor parte de este déficit proviene de la industria automotriz. Para la nueva Administración estadounidense, esto pone en duda que el acuerdo tenga efectos beneficiosos para la economía nacional. México, menos predispuesto a introducir importantes cambios, insiste en que el TCLAN ha sido bueno para todas las partes.

Otro tema que se apuntó fue el de la brecha salarial de México frente a Estados Unidos y Canadá. México defiende que, a pesar de contar con uno de los salarios mínimos más bajos de América Latina, y haber tenido el salario medio estancado durante las dos últimas décadas, esto no se debería tener en cuenta en las negociaciones, pues estima que los salarios mexicanos irán alcanzando los de sus socios comerciales. Por el contrario, para EEUU y Canadá es un tema de preocupación; ambos países advierten que un incremento salarial no dañaría el crecimiento de la economía mexicana.

Las reglas de origen fue uno de los principales temas de discusión. Estados Unidos busca lograr que se aumente el porcentaje de contenido que se requiere para considerar un producto como de origen para que no sea necesario pagar aranceles al moverlo entre alguno de los tres países. Esto resultó controvertido en esta primera ronda, ya que podría afectar de manera negativa a las empresas mexicanas y canadienses. Los especialistas advierten que el mínimo de contenido nacional no existe en ningún tratado de libre comercio del mundo.

Por último, el gobierno de Trump dejó ver sus intenciones de eliminar el Capítulo 19, que garantiza la igualdad a la hora de resolver disputas entre los países, haciendo que no sean leyes nacionales de cada país las que resuelvan el conflicto. Estados Unidos entiende esto como una amenaza a su soberanía y cree que los conflictos deben resolverse de manera que sus propios procesos democráticos no sean ignorados. Canadá condicionó su permanencia en el tratado al mantenimiento de este capítulo. México también defiende garantías de independencia en la resolución de conflictos, aunque de momento en esta discusión no fue categórico.

2ª Ronda (Ciudad de México, 1-5 de septiembre de 2017)

Aunque considerada como exitosa por muchos analistas, la segunda ronda de renegociación siguió un ritmo lento. Algunos temas que avanzaron fueron: salarios, acceso a mercados, inversión, reglas de origen, facilitación comercial, medio ambiente, comercio digital, pymes, transparencia, anticorrupción, agro y textiles.

El presidente del Consejo Coordinador Empresarial de México, Juan Pablo Castañón, insistió en que de momento la cuestión salarial no estaba sujeta a negociación, y negó que alguna de las partes tuviera intención de salir del tratado, a pesar de las amenazas en ese sentido de la Administración Trump. Castañón se manifestó a favor de que México apoye el mantenimiento del capítulo 19 o el establecimiento de un instrumento similar para la solución de controversias comerciales entre los tres países.

3ª Ronda (Ottawa, 23-27 de septiembre de 2017)

Los delegados hicieron avances importantes en políticas de competencia, comercio digital, empresas de propiedad estatal y telecomunicaciones. El principal avance fue sobre algunos aspectos relacionados con las pymes.

La canciller canadiense, Chrystia Freeland, se quejó de que Estados Unidos no hubiera realizado propuestas formales ni por escrito en las áreas más complejas, lo que a su juicio demuestra una actitud pasiva de ese país en el contexto de las negociaciones.

El titular de Comercio de EEUU, Robert Lighthizer, dijo que su país está interesado en que se incrementen los salarios en México, bajo la lógica de que eso supone una competencia desleal, pues México ha atraído fábricas e inversiones con sus bajos salarios y sus débiles reglas sindicales. No obstante, líderes empresariales y sindicales mexicanos resisten esas presiones.

Canadá se mantuvo firme en su postura sobre el capítulo 19, que considera uno de los grandes logros del vigente acuerdo. “Nuestro Gobierno está absolutamente comprometido a defenderlo”, dijo Freeland. Washington planteó, aunque sin presentar una propuesta formal, la modificación de las reglas de origen para que fuesen más estrictas y evitar que importaciones de otras naciones sean consideradas “hechas en América del Norte”, solo porque se ensamblaron en México.

Esta ronda se llevó a cabo mientras Estados Unidos fijaba un arancel de casi 220% a las aeronaves Serie C de la armadora canadiense Bombardier, al considerar que la empresa había utilizado un subsidio gubernamental para vender sus aviones a EEUU a precios artificialmente bajos.

4ª Ronda (Virginia, 11-17 de octubre de 2017)

Estados Unidos presentó su propuesta formal de elevar las reglas de origen de la industria automotriz y su sugerencia de introducir una cláusula de extinción del acuerdo.

Estados Unidos propuso elevar del 62,5% al 85% el porcentaje de componentes de origen nacional de alguno de los tres países para que la producción de la industria automotriz pueda beneficiarse del TLCAN, y que el 50% sea de producción estadounidense. La Asociación Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA) rechazó la propuesta.

También se debatió el interés de Washington de debilitar el sistema de solución de controversias dentro del tratado (Capítulo 19), sin que se registrara una aproximación de las posiciones.

Por último se habló de la pretensión de incluir una cláusula de extinción, que haría que el tratado dejara de existir a los cinco años, a menos que los tres países decidan renovarlo. Esta propuesta recibió amplias críticas, advirtiendo que esto atentaría contra la esencia del acuerdo y que cada cinco años generaría incertidumbre en la región, pues afectaría los planes de inversión de las empresas.

Estas propuestas se suman al clima de dureza de la negociación, pues ya en la tercera ronda Estados Unidos había empezado a defender propuestas difíciles, en asuntos como los juicios por dumping (vender un producto por debajo de su precio normal) en la importación de productos mexicanos perecederos (jitomates y bayas), las compras gubernamentales y la compra de textiles.

5ª Ronda (Ciudad de México, 17-21 de noviembre de 2017)

La quinta ronda se desarrolló sin grandes avances. EEUU mantuvo sus demandas y eso generó gran frustración entre los representantes de México y Canadá.

Estados Unidos no recibió alternativas a su propuesta de querer aumentar la composición regional desde el 62,5% hasta el 85%, y que al menos el 50% sea estadounidense. Por el contrario, sus compañeros comerciales pusieron sobre la mesa datos que muestran el daño que esta propuesta provocaría en las tres economías.

Ante el deseo de EEUU de limitar el número de concesiones que su gobierno federal ofrece a compañías mexicanas y canadienses, los negociadores mexicanos respondieron con una propuesta para limitar los contratos públicos del país al número de contratos alcanzados por compañías mexicanas con otros gobiernos dentro del TLCAN. Dado que el número de estos contratos es bastante reducido, las compañías de EEUU verían restringida su contratación.

Al terminar esta quinta ronda, los temas que se encuentran más avanzados son los de una mejora regulatoria de las telecomunicaciones y el capítulo de medidas sanitarias y fitosanitarias. Con esto último, los estadounidenses buscan establecer nuevas normas transparentes y no discriminatorias, que permitan que cada país establezca el grado de protección que considere apropiado.

6ª Ronda (Montreal; Enero 23-29, 2018)

La sexta negociación demostró algo de progreso. El capítulo sobre la corrupción fue cerrado finalmente, y hubo avances en otros ámbitos. Se discutieron algunas de las cuestiones importantes que se habían estado dejando de lado en las anteriores negociaciones. El progreso es lento, pero parece abrirse paso.

Robert Lightizer rechazó el compromiso sobre las reglas de origen que Canadá había propuesto previamente. La estructura se basaba en la idea de que las reglas de origen deberían ser calculadas incluyendo el valor del software, la ingeniería y otros trabajos de gran valor, facetas que hoy en día no se tienen en cuenta con vistas al objetivo de contenido regionales.

Como forma de presión, Canadá amenazó con reservaría el derecho de tratar a sus países vecinos peor que a otros países si entran en acuerdos. Uno de ellos podría ser China. La propuesta no fue considerada, puesto que Estados Unidos y México la consideraron inaceptable.

Mas allá de la fecha limite

Después de más de siete meses de reuniones, como queda reflejado en este repaso de las conversaciones ronda  a ronda, las negociaciones entre los tres países siguen sin haber alcanzado el umbral de preacuerdo que, aún a la espera de resolver puntos más o menos importantes, confirmara la voluntad compartida de dar continuidad al TLCAN. Las posturas duras de Estados Unidos y la presión de Canadá y México por salvar el tratado han dado lugar hasta ahora a un 'tira y afloja' que ha permitido algún resultado parcial, pero no decisivo. Así, aún está por determinar si el tratado en realidad ha llegado a su fecha de caducidad o en cambio podrá reeditarse. Por el momento los tres países están de acuerdo en seguir trabajando por conseguir un tratado renovado.

Por lo que se ha visto hasta el momento en las negociaciones es difícil determinar qué país estará más dispuesto a ceder a la presión ejercida por los otros. Las cuestiones más controvertidas apenas han sido abordas hasta recientemente, por lo que tampoco es posible apuntar qué logros consigue cada país en este proceso negociador.

Los dos vecinos de Estados Unidos, pero especialmente Canadá, siguen alertando del riesgo de Trump quiera acabar con el tratado. Una aceleración de las negociaciones podría ayudar a la resolución positiva del proceso, pero el calendario electoral más bien amenaza con aplazamientos. El 30 de marzo comienza la campaña de las presidenciales de México, que tendrán lugar el 1 de julio. En septiembre, Estados Unidos comenzará a estar más pendiente de las elecciones legislativas de noviembre. Un avance sustancial antes de las presidenciales mexicanas podría encarrilar el acuerdo, aunque quedaran para después algunos asuntos por cerrar, pero si en las próximas reuniones no se da ese gran paso, los tres países podrían irse haciendo a la idea acerca del fin del TLCAN, lo que lastraría las negociaciones.