[Michael E. O’Hanlon and James Steinberg, A Glass Half Full?: Rebalance, Reassurance, and Resolve in the US-China Strategic Relationship. The Brookings Institution Press, Washington D.C., 2017, 104 pages]

REVIEW / María Granados

This short book follows a longer book published in 2014 by the same authors, Strategic Reassurance and Resolve. In the new publication, Michael E. O’Hanlon and James Steinberg —both academics and senior policy makers— update and review the policies they suggest in order to improve the relations between China and the United States. The relationship between both countries, established in the early 1970s, has been subject to changing times, and it has suffered several crisis, but it has nonetheless grown in importance in the international sphere.

The short and straight-forward strategic review of the ongoing action provides an insight into the arsenals and plans of the two powers. Moreover, through graphs and numerical tables, it depicts the current situation in terms of strength, potential threat, and the likelihood of destruction if a conflict was to arise.

It also gives an overview of the diverse security matters that need to be monitored carefully, in the realms of space, cybernetics, and nuclear proliferation. These essential matters need not to be disregarded when planning defense strategies; instead officials should cast an eye over historical tensions such as Taiwan, North Korea and the South China Sea, and remember to use the tools that have already been established in the region to prevent the use of hard power, i.e.: ASEAN (The Association of Southeast Asian Nations).

Not only does the paper carefully consider the action taken by President Obama and his predecessors, but also cautiously suggests steps ahead in the path opened by Nixon four decades ago. O’Hanlon and Steinberg use bulletpoints to give directions for further developments in the Sino-American relationship, stressing the need for transparency, mutually beneficial exchanges, cooperation, and common ends in common projects.

Some of the ideas are summarised briefly in the following paragraphs:

–True rebalance moves away from mere ‘containment’ and into a trustworthy alliance. Joint operations that ensure cooperation and reassurance are a key aspect of that objective.

–Confidence building in the area of communications must be reinforced in order to prevent espionage and the spread of piracy, as well as other illegal tactics to gather private information.

–The neutral trend in the broad topic of space, cybernetics and nuclearisation has to advance into a firm and close cooperation, especially in view of the threat that the Democratic People's Republic of Korea poses to the global community as a whole. Intelligence and the recent accusations of Russia’s manipulation through the use of the Internet and other technological means can be a target to pursue further negotiations and the signing of international treaties such as The Budapest Memorandum on Security Assurances.

–To abstain from any risks of escalation, the following policies must be regarded: the leveling of military budget growth, and of the development and deployment of prompt- attack capabilities, restraining modernisation, in favour of dialogue and the exchange of information, providing notice of any operation.

The authors conclude that the relationship is not free from conflict or misunderstanding; it is indeed a work in progress. However, they are positive about that progress. The overall outlook of the Sino-American relation is, as the title suggests “A Glass Half Full”: there is of course work to be done, and the path has plenty of potential problems that both countries will have to face and resolve in the least damaging way to advance on the common interest; in spite of the aforementioned, half of it has already been done: both China and the US have a goal to fight for: the prevention of war, which would be short and detrimental for all international actors alike.

▲Enrique Peña Nieto y Donald Trump, en la cumbre el G20 de julio de 2017 celebrada en Hamburgo [Presidencia de México]

ANÁLISIS / Dania Del Carmen Hernández [Versión en inglés]

Canadá, Estados Unidos y México se encuentran inmersos en la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). El acuerdo comercial entre esos tres países ha sido algo controvertido en los últimos años, especialmente en EEUU, donde se ha puesto en duda su conveniencia. Durante la campaña presidencial, Donald Trump defendió la cancelación del tratado; luego, ya en la Casa Blanca, aceptó que hubiera una renegociación. Trump argumentó que el pacto ha reducido empleos en la industria manufacturera de EEUU y generado un déficit comercial de más de 60.000 millones de dólares con México (18.000 millones de dólares con Canadá), así que a menos de que nuevas condiciones redujeran sustancialmente ese déficit, EEUU se retiraría del acuerdo.

En general, los estadounidenses tienen opiniones positivas sobre el tratado, con un 56% de la población que dice que el TLCAN es beneficioso para el país, y un 33% que dice que es perjudicial, de acuerdo con una encuesta de Pew Research de noviembre de 2017. De entre esos que tienen una opinión negativa, la mayoría son republicanos, con un 53% de ellos que aseguran que México se beneficia en mayor parte, mientras que los demócratas en su mayoría apoyan el pacto y solo un 16% lo ve de modo negativo.

Independientemente de la aceptación pública, la opinión sobre el tratado no siempre ha sido tan dudosa. Cuando el presidente Bill Clinton ratificó el tratado, este fue considerado uno de los mayores logros de su presidencia. De la misma manera que la globalización ha liberalizado el comercio en todo el mundo, el TLCAN también ha expandido el comercio muy eficazmente y ha presentado un gran número de oportunidades para Estados Unidos, al tiempo que reforzaba la economía estadounidense.

Bajo el TLCAN, el comercio de bienes y servicios estadounidenses con Canadá y México pasó de 337.000 millones de dólares en 1994, cuando el tratado entró en vigor, a 1,4 billones en 2016. El impacto ha sido aún mayor si se tienen en cuenta las inversiones transfronterizas entre los tres países, que de 126.800 millones de dólares en 1993 pasaron a 731.300 millones en 2016.

La inquietud de Washington es que, a pesar de ese aumento del volumen comercial, en términos relativos Estados Unidos no está logrando resultados suficientemente fructíferos, comparado con lo que sus vecinos están obteniendo del tratado. En cualquier caso, Canadá y México aceptan que, después de casi 25 años vigencia, el tratado debe revisarse para adaptarlo a las nuevas condiciones productivas y comerciales, marcadas por innovaciones tecnológicas que, como es el caso del desarrollo de internet, no se contemplaban cuando el acuerdo se firmó.

Examen ronda a ronda

La discusión de los tres países afecta a numerosos aspectos, pero puede hablarse de tres bloques, que tienen que ver con ciertas líneas rojas puestas por las distintas partes en la negociación: las reglas de origen; el deseo de Estados Unidos de acabar con el sistema independiente de arbitraje, a través del cual Canadá y México tienen la capacidad de acabar con medidas que violen el acuerdo comercial (eliminación del capítulo 19), y finalmente propuestas, quizás menos decisivas pero igualmente importantes, orientadas a la actualización general del tratado.

Cuando las negociaciones comenzaron, en agosto de 2017, se expresó de poder concluirlas hacia enero de 2018, con la previsión de seis rondas de reuniones. Ese número ya está siendo superado, con una séptima ronda a final de febrero, a la que posiblemente sucedan otras. Alcanzado el inicial deadline, de todos modos, es ocasión de examinar el estado de las discusiones. Una buena forma de hacerlo es seguir la evolución de las conversaciones a través de las rondas de reuniones celebradas y poder valorar así los resultados que se han ido registrando hasta el momento.

1ª Ronda (Washington, 16-20 de agosto de 2017)

La primera ronda de negociaciones puso sobre la mesa las prioridades de cada uno de los tres países; sirvió para fijar la agenda de los principales asuntos que en adelante se discutirían, sin entrar a abordar aún medidas concretas.

En primer lugar, Donald Trump ya dejó claro durante su campaña electoral que consideraba el TLCAN como un acuerdo injusto para Estados Unidos debido al déficit comercial que ese país tiene sobre todo con México y, en menor medida, con Canadá.

Según cifras de la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, EEUU pasó de un superávit de 1.300 millones de dólares en 1994 a un déficit de 64.000 millones de dólares en 2016. La mayor parte de este déficit proviene de la industria automotriz. Para la nueva Administración estadounidense, esto pone en duda que el acuerdo tenga efectos beneficiosos para la economía nacional. México, menos predispuesto a introducir importantes cambios, insiste en que el TCLAN ha sido bueno para todas las partes.

Otro tema que se apuntó fue el de la brecha salarial de México frente a Estados Unidos y Canadá. México defiende que, a pesar de contar con uno de los salarios mínimos más bajos de América Latina, y haber tenido el salario medio estancado durante las dos últimas décadas, esto no se debería tener en cuenta en las negociaciones, pues estima que los salarios mexicanos irán alcanzando los de sus socios comerciales. Por el contrario, para EEUU y Canadá es un tema de preocupación; ambos países advierten que un incremento salarial no dañaría el crecimiento de la economía mexicana.

Las reglas de origen fue uno de los principales temas de discusión. Estados Unidos busca lograr que se aumente el porcentaje de contenido que se requiere para considerar un producto como de origen para que no sea necesario pagar aranceles al moverlo entre alguno de los tres países. Esto resultó controvertido en esta primera ronda, ya que podría afectar de manera negativa a las empresas mexicanas y canadienses. Los especialistas advierten que el mínimo de contenido nacional no existe en ningún tratado de libre comercio del mundo.

Por último, el gobierno de Trump dejó ver sus intenciones de eliminar el Capítulo 19, que garantiza la igualdad a la hora de resolver disputas entre los países, haciendo que no sean leyes nacionales de cada país las que resuelvan el conflicto. Estados Unidos entiende esto como una amenaza a su soberanía y cree que los conflictos deben resolverse de manera que sus propios procesos democráticos no sean ignorados. Canadá condicionó su permanencia en el tratado al mantenimiento de este capítulo. México también defiende garantías de independencia en la resolución de conflictos, aunque de momento en esta discusión no fue categórico.

2ª Ronda (Ciudad de México, 1-5 de septiembre de 2017)

Aunque considerada como exitosa por muchos analistas, la segunda ronda de renegociación siguió un ritmo lento. Algunos temas que avanzaron fueron: salarios, acceso a mercados, inversión, reglas de origen, facilitación comercial, medio ambiente, comercio digital, pymes, transparencia, anticorrupción, agro y textiles.

El presidente del Consejo Coordinador Empresarial de México, Juan Pablo Castañón, insistió en que de momento la cuestión salarial no estaba sujeta a negociación, y negó que alguna de las partes tuviera intención de salir del tratado, a pesar de las amenazas en ese sentido de la Administración Trump. Castañón se manifestó a favor de que México apoye el mantenimiento del capítulo 19 o el establecimiento de un instrumento similar para la solución de controversias comerciales entre los tres países.

3ª Ronda (Ottawa, 23-27 de septiembre de 2017)

Los delegados hicieron avances importantes en políticas de competencia, comercio digital, empresas de propiedad estatal y telecomunicaciones. El principal avance fue sobre algunos aspectos relacionados con las pymes.

La canciller canadiense, Chrystia Freeland, se quejó de que Estados Unidos no hubiera realizado propuestas formales ni por escrito en las áreas más complejas, lo que a su juicio demuestra una actitud pasiva de ese país en el contexto de las negociaciones.

El titular de Comercio de EEUU, Robert Lighthizer, dijo que su país está interesado en que se incrementen los salarios en México, bajo la lógica de que eso supone una competencia desleal, pues México ha atraído fábricas e inversiones con sus bajos salarios y sus débiles reglas sindicales. No obstante, líderes empresariales y sindicales mexicanos resisten esas presiones.

Canadá se mantuvo firme en su postura sobre el capítulo 19, que considera uno de los grandes logros del vigente acuerdo. “Nuestro Gobierno está absolutamente comprometido a defenderlo”, dijo Freeland. Washington planteó, aunque sin presentar una propuesta formal, la modificación de las reglas de origen para que fuesen más estrictas y evitar que importaciones de otras naciones sean consideradas “hechas en América del Norte”, solo porque se ensamblaron en México.

Esta ronda se llevó a cabo mientras Estados Unidos fijaba un arancel de casi 220% a las aeronaves Serie C de la armadora canadiense Bombardier, al considerar que la empresa había utilizado un subsidio gubernamental para vender sus aviones a EEUU a precios artificialmente bajos.

4ª Ronda (Virginia, 11-17 de octubre de 2017)

Estados Unidos presentó su propuesta formal de elevar las reglas de origen de la industria automotriz y su sugerencia de introducir una cláusula de extinción del acuerdo.

Estados Unidos propuso elevar del 62,5% al 85% el porcentaje de componentes de origen nacional de alguno de los tres países para que la producción de la industria automotriz pueda beneficiarse del TLCAN, y que el 50% sea de producción estadounidense. La Asociación Mexicana de la Industria Automotriz (AMIA) rechazó la propuesta.

También se debatió el interés de Washington de debilitar el sistema de solución de controversias dentro del tratado (Capítulo 19), sin que se registrara una aproximación de las posiciones.

Por último se habló de la pretensión de incluir una cláusula de extinción, que haría que el tratado dejara de existir a los cinco años, a menos que los tres países decidan renovarlo. Esta propuesta recibió amplias críticas, advirtiendo que esto atentaría contra la esencia del acuerdo y que cada cinco años generaría incertidumbre en la región, pues afectaría los planes de inversión de las empresas.

Estas propuestas se suman al clima de dureza de la negociación, pues ya en la tercera ronda Estados Unidos había empezado a defender propuestas difíciles, en asuntos como los juicios por dumping (vender un producto por debajo de su precio normal) en la importación de productos mexicanos perecederos (jitomates y bayas), las compras gubernamentales y la compra de textiles.

5ª Ronda (Ciudad de México, 17-21 de noviembre de 2017)

La quinta ronda se desarrolló sin grandes avances. EEUU mantuvo sus demandas y eso generó gran frustración entre los representantes de México y Canadá.

Estados Unidos no recibió alternativas a su propuesta de querer aumentar la composición regional desde el 62,5% hasta el 85%, y que al menos el 50% sea estadounidense. Por el contrario, sus compañeros comerciales pusieron sobre la mesa datos que muestran el daño que esta propuesta provocaría en las tres economías.

Ante el deseo de EEUU de limitar el número de concesiones que su gobierno federal ofrece a compañías mexicanas y canadienses, los negociadores mexicanos respondieron con una propuesta para limitar los contratos públicos del país al número de contratos alcanzados por compañías mexicanas con otros gobiernos dentro del TLCAN. Dado que el número de estos contratos es bastante reducido, las compañías de EEUU verían restringida su contratación.

Al terminar esta quinta ronda, los temas que se encuentran más avanzados son los de una mejora regulatoria de las telecomunicaciones y el capítulo de medidas sanitarias y fitosanitarias. Con esto último, los estadounidenses buscan establecer nuevas normas transparentes y no discriminatorias, que permitan que cada país establezca el grado de protección que considere apropiado.

6ª Ronda (Montreal; Enero 23-29, 2018)

La sexta negociación demostró algo de progreso. El capítulo sobre la corrupción fue cerrado finalmente, y hubo avances en otros ámbitos. Se discutieron algunas de las cuestiones importantes que se habían estado dejando de lado en las anteriores negociaciones. El progreso es lento, pero parece abrirse paso.

Robert Lightizer rechazó el compromiso sobre las reglas de origen que Canadá había propuesto previamente. La estructura se basaba en la idea de que las reglas de origen deberían ser calculadas incluyendo el valor del software, la ingeniería y otros trabajos de gran valor, facetas que hoy en día no se tienen en cuenta con vistas al objetivo de contenido regionales.

Como forma de presión, Canadá amenazó con reservaría el derecho de tratar a sus países vecinos peor que a otros países si entran en acuerdos. Uno de ellos podría ser China. La propuesta no fue considerada, puesto que Estados Unidos y México la consideraron inaceptable.

Mas allá de la fecha limite

Después de más de siete meses de reuniones, como queda reflejado en este repaso de las conversaciones ronda  a ronda, las negociaciones entre los tres países siguen sin haber alcanzado el umbral de preacuerdo que, aún a la espera de resolver puntos más o menos importantes, confirmara la voluntad compartida de dar continuidad al TLCAN. Las posturas duras de Estados Unidos y la presión de Canadá y México por salvar el tratado han dado lugar hasta ahora a un 'tira y afloja' que ha permitido algún resultado parcial, pero no decisivo. Así, aún está por determinar si el tratado en realidad ha llegado a su fecha de caducidad o en cambio podrá reeditarse. Por el momento los tres países están de acuerdo en seguir trabajando por conseguir un tratado renovado.

Por lo que se ha visto hasta el momento en las negociaciones es difícil determinar qué país estará más dispuesto a ceder a la presión ejercida por los otros. Las cuestiones más controvertidas apenas han sido abordas hasta recientemente, por lo que tampoco es posible apuntar qué logros consigue cada país en este proceso negociador.

Los dos vecinos de Estados Unidos, pero especialmente Canadá, siguen alertando del riesgo de Trump quiera acabar con el tratado. Una aceleración de las negociaciones podría ayudar a la resolución positiva del proceso, pero el calendario electoral más bien amenaza con aplazamientos. El 30 de marzo comienza la campaña de las presidenciales de México, que tendrán lugar el 1 de julio. En septiembre, Estados Unidos comenzará a estar más pendiente de las elecciones legislativas de noviembre. Un avance sustancial antes de las presidenciales mexicanas podría encarrilar el acuerdo, aunque quedaran para después algunos asuntos por cerrar, pero si en las próximas reuniones no se da ese gran paso, los tres países podrían irse haciendo a la idea acerca del fin del TLCAN, lo que lastraría las negociaciones.

Las relaciones entre Estados Unidos y China no satisfacen a ninguno de los dos países; probablemente nunca lo harán. Deben intentar conllevarlas, pacíficamente

▲Reunión entre Xi Jinping y Donald Trump [White House video screebshot]

ANÁLISIS / María Granados

La Estrategia de Seguridad Nacional presentada en diciembre por Donald Trump etiqueta formalmente a China y a Rusia como “rivales” de Estados Unidos. Presenta a esos dos países como actores que “desafían el poder, la influencia y los intereses” de Washington e “intentan erosionar la seguridad y prosperidad” de los estadounidenses. Aunque el documento también considera una amenaza a estados “renegados” como Irán y Corea del Norte, y a organizaciones transnacionales, tanto yihadistas como de crimen organizado, los argumentos de la nueva Administración estadounidense se concentran especialmente sobre China. La nación asiática aparece como el gran obstáculo para la realización del “América Primero” prometido por Trump, a causa de sus prácticas comerciales y monetarias desleales.

Así, el primer documento de Estrategia de Seguridad Nacional de la era Trump corrobora el discurso que este había mantenido como candidato. Durante la campaña electoral Trump habló de China como una “manipuladora de la moneda” y la acusó de mantener el yuan bajo de forma artificial. También amenazó a Pekín con comenzar una guerra comercial, quejándose de las consecuencias económicas que para EEUU supone el excesivo superávit comercial que tiene China en las relaciones bilaterales, así como de la reducción de empleos en la industria manufacturera estadounidense. Poco después de ser elegido, antes de la inauguración de su mandato, Trump provocó un roce diplomático con China al conversar telefónicamente con la presidenta de Taiwán.

No obstante, desde su llegada a la Casa Blanca, Trump se preocupó de limar esas asperezas con China. Se comprometió con el mantenimiento de la Política de la China Única, se retractó de sus críticas, y se reunió en Florida con el presidente Xi Jinping, acordando respetar la esfera de influencia de cada cual y no intervenir en los asuntos internos del contrario. Esto, junto con una incipiente colaboración en las sanciones contra Corea del Norte, parecía estar alumbrando un acercamiento que no ha acabado de materializarse. De hecho, el tratamiento de “rival” que la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense da oficialmente a China rompe en cierto modo con una larga etapa de mutua aceptación que comenzó en la década de 1970.

La apertura de Nixon

Estados Unidos y China partían de antecedentes graves: la guerra de Corea (1950-1953), que enfrentó a China y la URSS en el Norte contra el Sur apoyado por los estadounidenses, de la cual la guerra de Vietnam (1955-1975) fue una consecuencia colateral; y el peligro nuclear iniciado en 1949, año en que la URSS realizó el primer ensayo efectivo. Para Washington, desde el punto de vista ideológico y militar China era un actor internacional que convenía controlar. Para Pekín, en alianza con la Unión Soviética, urgía propagar el discurso del comunismo acerca del “enemigo imperialista”, que repitió con intensidad a lo largo de los primeros años de la Guerra Fría.

En 1969, el nuevo presidente estadounidense, Richard Nixon, incluyó en su discurso de inauguración de mandato una referencia en contra del aislacionismo (1). Desde el otro lado del mundo también hubo nuevos mensajes: el distanciamiento que Mao comenzó a establecer en relación a la URSS debido a su conflictos fronterizos. Esto trastocó el triángulo de las relaciones internacionales existente en esos años de la Guerra Fría (China, URSS, EEUU), y empezó a crear un lazo entre Pekín y Washington.

De esta forma, comenzaron a darse las primeras muestras de aproximación. En 1971 Estados Unidos votó a favor de que el asiento de Taiwán en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas pasara a ser ocupado por la República Popular China. En 1972 se redactó el Comunicado de Shanghai, que establecía las bases para el acercamiento chino-estadounidense y que quedó plasmado en cinco principios:

1. La Política de la China Única: establecer relaciones diplomáticas con China significaba no poder establecerlas con Taiwán, y viceversa, puesto que ambos afirman ser la verdadera y única China.

2. No apoyar la independencia de Taiwán.

3. No apoyar la posible invasión de Japón.

4. La resolución pacífica del conflicto con Taiwán, reduciendo las instalaciones militares en la isla.

5. El compromiso a continuar siendo aliados pacíficos en búsqueda de una cooperación duradera.

Desde el acercamiento de la década de 1970, las relaciones entre los dos países han estado muy influidas por la actitud de Washington y Pekín hacia Taiwán y las dos Coreas, en una suerte de relaciones chino-americanas indirectas.

La cuestión de Taiwán

La auto-denominada República de China había sido el principal obstáculo para la completa normalización de relaciones, como se ha visto con el Comunicado de Shanghai. La reunificación efectiva por parte de China (continental) era impedida por las tropas estadounidenses.

Después de 1973 encontramos dos documentos importantes: la llamada Taiwan Relations Act, por la cual EEUU reconocía a la isla los mismos privilegios que antes, pero no que fuera una nación soberana, y el Comunicado Conjunto (conocido a veces como “Segundo Comunicado de Shanghai”), por el que se recortaba drásticamente la venta de armas a Taiwán. En 1979, Washington y Pekín intercambiaron embajadores y los estadounidenses cesaron sus relaciones diplomáticas formales con Taiwán.

Alrededor de 1980, la política defendida por el gobierno de China continental era “un país, dos sistemas”, ofreciendo a Formosa la excepcionalidad de un sistema político diferente y económicamente independiente, pero formando parte de la única China. No obstante, esa fórmula no cumplía con los deseos de independencia de la vigésimo tercera provincia. Hacia 1985, el gobierno de la isla se encaminada con paso firme hacia una democracia (2).

Avanzados los 90, Pekín amenazó a Taiwán con ejercicios militares en aguas circundantes, en los que se desplegaron misiles, lo que motivó una respuesta contundente de Estados Unidos: el envío de dos grupos de batalla de portaaviones a la región; con ello Washington mostraba una clara decisión de proteger al antiguo aliado por su importancia estratégica.

La situación actual sigue siendo compleja. Entre China y su provincia rebelde no se han establecido lazos directos a través de mensajería o telecomunicaciones; tampoco se remiten envíos postales o de paquetería, ni existe conexión directa de vuelos. Las reuniones cara a cara entre delegados han sido infrecuentes y no muy productivas.

El problema de Corea del Norte

La República Popular Democrática de Corea, por su parte, constituye un punto especialmente crítico en las relaciones chino-americanas, que además afecta a Corea del Sur y Japón, a su vez aliados de EEUU Pyongyang ha realizado ya seis pruebas nucleares subterráneas y sigue con sus lanzamientos de misiles sobre el Mar de Japón.

China es el único aliado de Corea del Norte: es su mayor socio comercial y su principal fuente de alimentos y energía. Pekín se ha opuesto históricamente a sanciones internacionales duras contra su vecino. La voluntad de pervivencia del comunismo es esencial a la hora de comprender la relación estrecha que mantienen la sui generis dictadura coreana y China. Es fácil adivinar porqué: si cae el régimen de Kim Jong-Un, el de Xi Jinping puede verse desestabilizado. Una crisis de refugiados, con miles de norcoreanos cruzando la frontera de 1400 kilómetros que limita ambos países, tendría graves efectos en el gigante asiático. Aunque continúen estando fuertemente ligados a Pyongyang, los chinos han presionado para que se retomara el Diálogo de los Seis y han aceptado la aplicación de ciertas sanciones internacionales.

La rotunda afirmación de Trump de que “si China no va a resolver el problema de Corea del Norte, nosotros lo haremos” en realidad no despeja las dudas sobre qué puede ocurrir si Pyongyang traspasa el umbral de la capacidad nuclear. Ciertamente a medida que el régimen Kim Jong-Un se ha ido acercando a ese umbral, Pekín ha aumentado sus presiones diplomáticas, financieras y comerciales sobre su vecino (3). Pero la posibilidad de que Corea del Norte esté ya a punto de alcanzar su objetivo estratégico deja a Estados Unidos ante la disyuntiva de una acción militar, que difícilmente puede ser a la vez efectiva y limitada, o tener que conformarse con una política de contención.

A lo largo de los años, Washington ha tratado de alentar a Corea del Norte para que olvide irreversiblemente su programa nuclear, proponiendo a cambio una recompensa consistente en ayuda, ventajas diplomáticas y la normalización de relaciones. Al mismo tiempo, Corea del Sur acoge a 29.000 efectivos militares estadounidenses. En marzo de 2017, órdenes ejecutivas del Presidente y del Congreso de EEUU fueron más allá de las sanciones: se programó un sistema de defensa conocido como THAAD (Terminal High Altitude Area Defense) (4) como medida preventiva ante un posible ataque del Norte y con el objetivo de asegurar la estabilidad de la región.

La batería THAAD es especialmente interesante de analizar, por la doble perspectiva que presenta. Por su rango y capacidad limitados no deberían preocupar a China, pues los interceptores no podrían alcanzar en ningún punto de la trayectoria, desde casi ninguna de las localizaciones de lanzamiento posibles, a los misiles balísticos intercontinentales chinos. Por ello, ni Washington ni Seúl deberían presentar el sistema como una forma de represalia contra Pekín por sus fallidas sanciones a Corea del Norte. Desgraciadamente, oficiales estadounidenses y surcoreanos sugieren que el propósito de la instalación del sistema THADD es mandar un mensaje a China de advertencia. Se trata de algo contraproducente, ya que solo ofrece razones para justificar la nuclearización del hegemón asiático, ante la aparente degradación de su tecnología de medio alcance, la de segundo grado de respuesta nuclear (second-strike capability).

Insatisfacciones mutuas

Si los asuntos relativos a Taiwán y Corea del Norte han ocupado buena parte de la agenda bilateral, la cuestión de la transformación económica de China, desde su impulso por Deng Xiaoping, ha sido central en la relación directa entre China y Estados Unidos.

La Gǎigé kāifàng (reforma y apertura) puso énfasis en la modernización y en la reforma económica y política. Esto conllevó unas relaciones diplomáticas normalizadas y el desarrollo del comercio y de la inversión bilaterales. La cooperación en materia política, económica y de seguridad con los antiguos “imperialistas americanos” se basó en la prevención del terrorismo y de la proliferación de armas nucleares, y en el mantenimiento de la paz en la península coreana.

Sin embargo, sigue habiendo problemas sin resolver. La insatisfacción estadounidense se debe a la política de China frente a los derechos humanos y a sus movimientos financieros de devaluación de divisa como medida de control de la inflación. Esos movimientos monetarios ponen en duda el control del mercado por parte del hegemón americano, el cual cuenta en la actualidad con mayor peso y primacía, entre otras cosas, por ser el dólar la moneda internacional de cambio (podría de esta manera “exportar su inflación” a Pekín). También preocupa en Washington la dependencia que tiene Estados Unidos de las importaciones procedentes de China, que genera un gran déficit comercial bilateral para los estadounidenses. Otro potencial problema es la venta de misiles y de tecnología nuclear a terceros Estados de Oriente Medio y Asia.

Desde la perspectiva china, su insatisfacción se debe a la venta de armas que EEUU hace a la provincia rebelde (Taiwán), al sistema de defensa establecido en Corea del Sur (tanto el sistema THAAD como la ayuda militar), y una política internacional estadounidense que Pekín tacha de amenazante, imperialista y dominante.

Vías de cooperación

La consideración de “rival” que EEUU hace de China, como recoge el primer documento de Estrategia de Defensa Nacional de la Administración Trump, parte de la constatación de que el régimen chino no camina hacia la democracia como muchos en el resto del mundo esperaban. “Durante décadas, la política de Estados Unidos estuvo basada en la creencia de que el apoyo al ascenso de China y su integración en el orden internacional de post-guerra liberalizaría ese país”, dice el documento, constatando que Pekín no está deslizándose hacia un régimen de libertades políticas y de respeto de los derechos humanos, por lo que Washington ya no puede ser tan condescendiente con Pekín como antes.

Probablemente, sin la asunción por parte de China de los valores y principios que dan sentido a Estados Unidos, es imposible un acercamiento real y confiado entre las dos superpotencias. Aun así, por la supervivencia de ambas, una amplia cooperación entre ellas es necesaria.

A pesar de no ser imposible una guerra entre Estados Unidos y China, esta es improbable por diversos motivos, como exponen Steinberg y O'Hanlon en Strategic Reassurance and Resolve (2015):

–Los objetivos de prosperidad económica comunes, el intercambio comercial, la interdependencia tanto a nivel bursátil o financiero como empresarial hacen muy perjudicial para ambos países una confrontación bélica. Además, China ha adoptado progresivamente medidas contra el fraude y la desestabilización por manipulación informática, a instancias de Estados Unidos; la cuestión del ciberespionaje, aunque sigue provocando desencuentros mutuos, es abordada de modo regular por ambos países en sus encuentros bilaterales, conscientes de que probablemente cobre mayor importancia con los años.

–El Mar del Sur de China es una ruta comercial que no ha sido nunca cerrada, si bien es un motivo de disputas a tener en cuenta, puesto que siguen sin resolverse aun a pesar e haber sido llevadas ante la Corte que trata el Derecho del Mar (siguiendo la Convención de las Naciones Unidas sobre el mismo). Estados Unidos posee en la región intereses estratégicos y comerciales que le vinculan a sus aliados (Japón y Corea del Sur), por lo que podría ser motivo de tensiones. En cualquier caso, actualmente no parece que China desee provocar una escalada militar en la zona, aunque haya establecido bases en islas artificiales y trasladado tropas.

–El código de conducta de la ASEAN para el Mar del Sur de China, que impide el uso de la fuerza, puede lograr que Pekín se replantee aumentar su agresividad en la región. Ese impulso de la ASEAN para que China deje de reclamar soberanía marítima que le ha sido rechazada por la comunidad internacional son puntos en contra de la guerra.

–Existen diversas operaciones conjuntas de lucha contra el terrorismo (ISIS) y en prevención de la piratería, en las que participan las dos superpotencias.

–China ha incrementado su ayuda humanitaria y su labor de apoyo a las misiones de paz de la ONU.

Ante un escenario de no entendimiento entre Pekín y Washington, pero al mismo tiempo de no confrontación armada, cabe sugerir las siguientes actuaciones:

–Una negociación que incluyera una menor venta de armas a Taiwán por parte de EEUU a cambio de una mayor seguridad en las costas, y una reducción proporcional de China de las amenazas a la isla.

–Una mayor cooperación y transparencia a la hora de realizar movimientos de armamento y de tropas militarización, de reestructuraciones de las fuerzas armadas y de ejercicios militares en el Pacífico.

–Creación de organizaciones conjuntas de lucha contra el crimen organizado y el ciberataque, en especial contra las amenazas dirigidas a las infraestructuras civiles.

-Apoyo y coherencia en la prevención de la escalada nuclear. Negociación a la hora de llegar a una conclusión firme sobre cómo debilitar el régimen de Pyongyang. Crítica seria y coherente, conociendo la imposibilidad (además de perjuicio) de su derrocamiento de forma directa.

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(1) “We seek an open world--open to ideas, open to the exchange of goods and people--a world in which no people, great or small, will live in angry isolation.
We cannot expect to make everyone our friend, but we can try to make no one our enemy”. Inaugural Adress (January 20, 1969)

(2) Fue la primera vez que el Partido Progresista Demócrata logró presionar en las elecciones a la Asamblea Nacional y al Yuan Legislativo y formar una coalición unificada contra el Kuomintang. En 1992 tuvieron lugar las primeras elecciones legislativas libres en Taiwán.

(3) “China will be most likely to put diplomatic and financial pressure on North Korea if it believes that failing to do so will lead the United States to destabilize the regime,” write Joshua Stanton, Sung- Yoon Lee, and Bruce Klingner in Foreign Affairs.

(4) El sistema tiene típicamente entre 48 y 62 misiles interceptares con rangos de hasta 200 kilómetros, apoyados por un radar con rango de hasta unos 1.000 kilómetros

A los vecinos continentales de EE.UU. les cuesta interpretar el primer año de la nueva Administración

Donald Trump llega a su primer aniversario como presidente habiendo provocado algunos recientes incendios en Latinoamérica. Su maleducada desconsideración hacia El Salvador y Haití, por el volumen de refugiados acogidos en Estados Unidos, y su trato destemplado a Colombia por el aumento de producción de cocaína empeoran unas relaciones que, si bien ya nacieron complicadas en el caso de México, a lo largo del año han tenido algunos buenos momentos, como la cena de presidentes que Trump convocó en septiembre en Nueva York en la que se trazó un acción unitaria sobre Venezuela.

▲Trump, al cumplir cien días de presidente [Casa Blanca]

ARTÍCULO /  Garhem O. Padilla [Versión en inglés]

Cuando se cumple un año de la llegada del 45º presidente de los Estados Unidos de América, Donald John Trump, a la Casa Blanca –la ceremonia de inauguración fue un 20 de enero–, la controversia domina el balance de la nueva Administración, tanto en su actuación doméstica como internacional. Los vecinos continentales de EE.UU., en concreto, muestran desconcierto sobre las políticas de Trump hacia el hemisferio. Por un lado, lamentan el desinterés estadounidense por compromisos de desarrollo económico e integración multilateral; por otro, constatan cierta actividad en relación a algunos problemas regionales, como el venezolano. El balance de momento es mixto, aunque hay unanimidad en que el lenguaje y muchas de las formas de Trump más bien amenazan las relaciones.

Del TPP al TLCAN

En el campo económico, la era Trump arrancó con la retirada definitiva de Estados Unidos del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), el 23 de enero de 2017. Eso imposibilitó la entrada en vigencia de este al ser Estados Unidos el mercado por el que sobre todo surgió dicho acuerdo, lo que ha afectado a las perspectivas de los países latinoamericanos que participaban en la iniciativa.

Enseguida se abrió la renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), exigida por Trump. Las dudas sobre el futuro del TLCAN, firmado en 1994 y que Trump ha calificado de "desastre", han sobresalido en lo que va de Administración. Algunas de sus exigencias, a las que México y Canadá se oponen, son la de incrementar la cuota de productos fabricados en Estados Unidos y la cláusula "sunset", que obligaría a revisar el tratado de manera metódica cada cinco años y haría que quedara suspendido si alguno de sus tres miembros no estuviera de acuerdo. Todo ello, surge a partir de la idea del presidente estadounidense de suspender el tratado si no es favorable para su país. 

Cuba y Venezuela

Si las rencillas con México aún no han llegado a un desenlace, en el caso de Cuba Trump ya ha tomado represalias contra el régimen castrista, con la expulsión en octubre de 15 diplomáticos cubanos de la embajada de Cuba en Washington como respuesta ante “los ataques sónicos” que afectaron a 24 diplomáticos estadounidenses en la isla. La Casa Blanca, además, ha revocado algunas medidas conciliadoras de la Administración Obama, al comprobar que el castrismo no está respondiendo con concesiones aperturistas.

Por lo que afecta a Venezuela, Trump ha realizado esfuerzos contundentes en cuanto a introducción de medidas y sanciones contra funcionarios corruptos, además de abordar la situación política con otros países, para que estos apoyen esos esfuerzos dirigidos a erradicar la crisis venezolana, generando así multilateralidad entre países americanos. No obstante, esa política cuenta con detractores, que estiman que las sanciones no están destinadas a lograr un objetivo a largo plazo, además de que no está claro de qué manera impulsarían a la estabilidad venezolana.

Aunque en esas actuaciones sobre Cuba y Venezuela Trump ha hecho alusión a los principios democráticos conculcados por los gobernantes de La Habana y de Caracas, su Administración no ha insistido especialmente en el compromiso con los derechos humanos, la democracia y los valores morales, como venía siendo habitual en la argumentación de la política exterior norteamericana. Algunas críticas apuntan a que la Administración de Trump está dispuesta a promover los derechos humanos solo cuando se ajusten a sus objetivos políticos.  

Esto podría explicar el empeoramiento de la opinión que existe en Latinoamérica sobre Estados Unidos y sobre las relaciones con ese país. De acuerdo con la encuesta Latinobarómetro 2017, la opinión favorable ha caído al 67%, siete puntos por debajo de la que había al final de la Administración Obama, que era del 74%. Dicha encuesta muestra una diferencia relevante para México, uno de los países que, sin duda alguna, tiene los peores niveles de opinión favorable hacia la Administración de Trump: en 2017 ha sido de 48%, lo que supone una caída de 29 puntos en comparación con 2016, en el que era de 77%.

Inmigración, repliegue, declive

Las restrictivas políticas de inmigración aplicadas también explicarían ese rechazado hacia la Administración Trump por parte de la opinión pública latinoamericana. En el apartado inmigratorio lo más reciente es la decisión de no renovar la autorización de estancia en Estados Unidos de miles de salvadoreños y haitianos, que en su día llegaron huyendo de calamidades en sus países.

También hay que hacer alusión a los esfuerzos de Trump para lograr uno de sus objetivos principales desde los inicios de su campaña política: construir un muro fronterizo con México. El presidente estadounidense no ha tenido de momento mucho éxito en este objetivo, ya que a pesar de que haber buscado formas de financiarlo, lo que ha logrado introducir en los presupuestos es muy poco significativo en relación con los costes estimados. Por otro lado, su decisión

El proteccionismo de Trump conlleva un repliegue que puede estar acentuando el declive del protagonismo estadounidense como líder en Latinoamérica, especialmente frente a otras potencias. China lleva tiempo incrementado su actuación tanto económica como política en países como Argentina, Brasil, Chile, Perú y Venezuela. Rusia, por su parte, ha estrechado sus relaciones diplomáticas y de seguridad con Cuba. Podría decirse que, aprovechando los conflictos entre la isla y Estados Unidos, Moscú ha pretendido mantenerla en su órbita mediante una serie de inversiones.

Amenazas a la seguridad

Esto nos lleva a mencionar la nueva Estrategia Nacional de Seguridad de Estados Unidos, anunciada en diciembre. El documento, presentado por Trump, aborda la rivalidad con China y con Rusia, y se refiere también al reto que suponen los regímenes de Cuba y de Venezuela, por las supuestas amenazas a la seguridad que representan y el apoyo de Rusia que reciben. Trump manifestó el gran el deseo de ver a Cuba y Venezuela unirse a la «libertad y prosperidad compartidas» y llamó a «aislar a los gobiernos que rehúsan actuar como socios responsables en avanzar la paz y prosperidad hemisférica».

De igual manera, la nueva Estrategia de Seguridad estadounidense hace alusión a otros desafíos existentes en la región, como son las organizaciones criminales transnacionales, las cuales impiden la estabilidad de países centroamericanos, especialmente Honduras, Guatemala y El Salvador. Con todo, el documento solo dedica una página a Latinoamérica, en la línea de la tradicional mayor atención de Washington hacia las áreas del mundo que afectan más a sus intereses y seguridad.

Una oportunidad para el acercamiento de Estados Unidos a los países latinoamericanos será la Cumbre de las Américas, que se celebrará el próximo mes de marzo en Lima. Sin embargo, nada es predecible dada la actitud tan característica del mandatario, la cual deja un gran espacio abierto para posibles sorpresas.

[Graham Allison, Destined for War. Can America and China Escape Thucydides's Trap? Houghton Mifflin Harcourt. Boston, 2017. 364 páginas]

RESEÑA / Emili J. Blasco [Versión en inglés]

Es lo que se ha llamado la trampa de Tucídides: el dilema al que se enfrentan una potencia hegemónica y otra en alza que amenaza esa hegemonía. ¿Es inevitable la guerra? Cuando Tucídides narró la guerra del Peloponeso, escribió sobre la inevitabilidad para la dominante Esparta y la emergente Atenas de pensar en la confrontación armada como medio para dirimir el conflicto.

El que esas dos polis griegas necesariamente pensaran en la guerra, y finalmente llegaran a ella, no quiere decir que no tuvieran otras opciones. La historia ha demostrado que las hay: cuando la Alemania guillermina amenazó con superar la fuerza naval de Gran Bretaña, el intento de sorpasso (acompañado de varias circunstancias) desembocó en la Primera Guerra Mundial, pero cuando Portugal se vio sobrepasada por España en posesiones ultramarinas en el siglo XVI, o cuando Estados Unidos sustituyó a Gran Bretaña como principal potencia mundial a finales del siglo XIX el traspaso fue pacífico.

La llamada a Washington y Pekín a hacer todo lo posible para no caer en la trampa descrita por el historiador griego la realiza Graham Allison en Destined for War. Can America and China Escape Thucydides's Trap? El decano fundador de la Kennedy School of Government de Harvard repasa en su libro diversos precedentes históricos. Sobre ellos ha investigado el Belfer Center for Science and International Affairs de esa misma Universidad, del que Allison es director, en un programa bautizado precisamente como Thucydides's Trap.

Este concepto es definido por Allison como “el fuerte estrés estructural causado cuando una potencia emergente amenaza con desbancar a una potencia reinante. En tal situación, no solo acontecimientos extraordinarios o inesperados, sino incluso focos ordinarios de tensión en asuntos internacionales pueden desencadenar conflictos a gran escala”.

Ese estrés estructural se produce por el choque de dos profundas sensibilidades: el síndrome de la potencia emergente (“la reforzada sensación que un estado emergente tiene de sí mismo, sus intereses y su derecho a reconocimiento y respeto”), y su imagen inversa, el síndrome de la potencia reinante (“la potencia establecida exhibe una crecida sensación de miedo e inseguridad a medida que enfrenta indicios de declive”).

Junto a los síndromes ambas potencias rivales experimentan también un dilema de seguridad: “una potencia en alza pude no tener en cuenta el miedo y la inseguridad de un estado dirigente porque sabe que ella misma es bienintencionada. Mientras tanto, su oponente malinterpreta incluso iniciativas positivas, tomándolas como excesivamente exigentes o incluso amenazantes”.

El uso de la fuerza militar

Allison parte del hecho de que China ya se está poniendo a la par de Estados Unidos como potencia. Lo ha hecho en cuanto al volumen de su economía (China ya ha sobrepasado a EE.UU. en Paridad del Poder Adquisitivo) y en relación a algunos aspectos de la fuerza militar (un informe de Rand Corporation predecía que en 2017 China tendría “ventaja” o “paridad aproximada” en 6 de las 9 áreas de capacidad convencional. La asunción del autor es que China estará en breve en condiciones de arrebatar a Estados Unidos el cetro de mayor superpotencia. Llegados ante esta situación, ¿cómo van a reaccionar ambos países?

En el caso de China, su perspectiva milenaria probablemente le llevará a una actitud de paciencia, siempre que haya algún pequeño progreso en su propósito de incrementar su peso específico mundial. Desde 1949 China solo ha recurrido a la fuerza en tres de 33 disputas territoriales. En esos casos, los dirigentes chinos plantearon la guerra –guerras limitadas, concebidas como aviso a sus contrincantes– a pesar de que el enemigo era igual o mayor, urgidos por una situación de domestic unrest.

Para Allison, “mientras los acontecimientos en el Mar del Sur de China generalmente se muevan en favor de China, parece improbable que esta use la fuerza militar. Pero las tendencias en la correlación de fuerza se giraran en su contra, particularmente en un momento de inestabilidad política interna, China iniciaría un conflicto militar limitado, contra un estado incluso mayor y más poderoso como Estados Unidos”.

Por su parte, Estados Unidos puede optar por varias estrategias, según Allison: adaptarse a la nueva realidad, minar el poder chino (guerra comercial, fomentar el separatismo de provincias), negociar un paz duradera y redefinir la relación. El autor no da un consejo firme, pero parece sugerir que Washington debiera moverse entre las dos últimas opciones.

Así, recuerda cómo Gran Bretaña comprendió que no podía rivalizar con Estados Unidos en el Hemisferio Occidental, y cómo a partir de ahí se creó una colaboración entre los dos países, puesta de manifiesto en la Primera y Segunda Guerra Mundial. Ello tendría que pasar por aceptar que el Mar del Sur de China es una área de influencia china. Y eso no por mera condescendencia, sino porque Estados Unidos procede a una clarificación real de sus intereses vitales.

A pesar de su tono positivo, Destined for War es uno de los ensayos del establishment estadounidense donde más abiertamente se anuncia el fin de la era americana y el paso de testigo a China (no parece vislumbrar un mundo multipolar o bipolar, sino más bien de primacía de la potencia asiática). También es uno de los que menos acento pone –menos, desde luego, del que debiera– en las fortalezas que mantiene Estados Unidos y los problemas que pueden minar la coronación de China.