[Mai’a K. Davis Cross, The Politics of Crisis in Europe. Cambridge, United Kingdom: Cambridge University Press. 2017. 248 páginas]

RESEÑA / Mª Teresa La Porte [Versión en inglés]

La principal tesis de la extensa investigación que presenta esta obra se condensa en una de sus últimas conclusiones: ‘Indeed, what the crisis over Iraq, the constitution, and the Eurozone have revealed is that even in the face of extreme adversity, and even when the easy route of freezing or rolling back integration is on the table before them, Europeans routinely choose more Europe, not less’ (p. 235). La autora justifica esta afirmación arguyendo que la percepción de crisis existencial (existential crisis) que periódicamente azota a la Unión Europea es un constructo social (social construct), iniciado y orquestado por los medios de comunicación y los líderes de opinión pública (public opinión shapers) que controlan la elaboración de las narrativas y determinan la percepción pública de los hechos. La cobertura mediática amplifica un problema, que si bien es innegable, no cuestiona la existencia de la Unión Europea. Esa visión negativa provoca en la ciudadanía lo que Cross denomina ‘integrational panic’, generando un sentimiento de catástrofe que se multiplica a través de los discursos políticos. La ausencia de ‘crisis real’ vendría demostrada por el hecho de que, tras estas aparentes catástrofes, se produce un avance constatable en integración europea y un renovado deseo de encontrar un consenso.

El libro presenta el análisis de tres ‘crisis’ recientes por las que ha atravesado la Unión Europea: la disputa en relación con la participación en la guerra de Irak (2003), el debate en torno a la Constitución Europea (2005) y la crisis económica de la euro zona (2010-12). Cada uno de los casos comprende un estudio cualitativo y cuantitativo del contenido de medios líderes internacionales, un examen de la reacción de la opinión pública y un seguimiento de la toma de decisiones políticas. A pesar de la diferencia entre los casos de estudio, la autora encuentra un patrón común a todos ellos que permite el estudio comparativo y que se desarrolla de la siguiente manera: surgimiento del conflicto que provoca el debate, reacción negativa de los instigadores sociales elaborando narrativas alarmantes, percepción de crisis existencial por parte de la ciudadanía, estado de ‘catarsis’ (catharsis) en la que se relajan las tensiones y se produce una reflexión serena sobre los acontecimientos, y, por último, la fase de resolución en la que se adoptan medidas políticas que refuerzan la integración europea (Estrategia de Seguridad Europea, 2003 (European Security Strategy); Tratado de Lisboa, 2009 (Lisbon Treaty); Pacto Fiscal Europeo, 2012 (Fiscal Compact)).

La Unión Europea se entiende como un proyecto en vías de desarrollo: ‘a work in progress, a project that is perennially in the middle of its evolution, with no clearly defined end goal’ (p.2). Las desavenencias entre los estados miembros, en relación con la política exterior o con el grado de integración, son propias de una iniciativa ambiciosa, que está en plena proceso de maduración y que avanza contando siempre con el parecer de todos y cada uno de sus miembros. Sin embargo, el estudio no minusvalora las dificultades reales por las que atraviesa la institución comunitaria y están presentes a lo largo de toda la investigación.

Resulta especialmente interesante el detenido seguimiento de las dinámicas sociales que genera la interpretación de las ‘crisis de existencia’ de la Unión Europea. Los procesos de elaboración de las narrativas por los medios de comunicación, el efecto multiplicador a través de los discursos de actores políticos y expertos, y la reacción de la opinión pública europea y global aportan un conocimiento sobre el impacto político del comportamiento social que debe tener mayor consideración en la disciplina de relaciones internacionales. El estudio destina una especial atención a la resolución de la crisis y al fenómeno de ‘catarsis’ que se produce como consecuencia de la reflexión política. Esta etapa comenzaría cuando se amplían las opciones y se empiezan a valorar diferentes soluciones, las élites políticas recuperan su poder de decisión y se inicia la consideración de potenciales oportunidades de generar consenso y avanzar en la integración. Como la autora remarca, la catarsis no elimina las tensiones, pero permite un debate abierto que concluye con una propuesta positiva.

Es también una contribución positiva la revisión científica del concepto de ‘crisis’ en las principales perspectivas intelectuales de la materia: la visión sistémica, la conductual o del comportamiento y la visión sociológica. Basándose en la producción anterior, la autora aporta un nuevo concepto ‘integrational panic’ que define como ‘a social overreaction to a perceived problem’.

La crítica procedente del ámbito académico, aunque no deja de subrayar el interés del enfoque del trabajo, considera insuficiente el análisis político de cada uno de los conflictos analizados y afirma que el libro no refleja bien la complejidad de los problemas a los que se enfrenta Europa. En concreto, se cuestiona si la crisis del Brexit y el surgimiento de los partidos euroescépticos no desmantelan la argumentación expuesta en estas páginas. La autora incluye un breve comentario sobre ambas cuestiones (el referéndum británico coincide con la publicación del libro) arguyendo que ambos problemas responden a un conflicto de política nacional y no europeo, pero la crítica lo considera incompleto.

En cualquier caso, la relevancia del trabajo está justificada por varios motivos. En primer lugar, su novedad: aunque las crisis por las que ha atravesado la Unión Europea han sido estudiadas con anterioridad, son muy pocos los trabajos que lo han hecho de forma comparada y concluyendo comportamientos comunes. En segundo lugar, y aunque sea una tesis discutible, el análisis del efecto de los medios de comunicación y de los líderes de opinión pública en la crisis existenciales de la UE contribuye a una valoración política del fenómeno más certera y realista. Por último, la investigación favorece una mejor gestión de estos periodos de turbulencia, permitiendo reducir los efectos desgastantes de un constante debate sobre la pervivencia de la institución dentro y fuera de Europa.

ESSAY / Andrea Pavón-Guinea [Spanish version]

1. Introduction

The recent terrorist attacks in European soil, together with the rise of the Daesh, the civil war in Syria and the refugee crisis have underlined the critical importance for European intercultural dialogues with the Islamic world, placing the interdependence of the European Union (EU) and its Southern neighborhood on the spotlight. The European Union is focusing their resources on civil society initiatives that based on soft power may contribute to radicalization prevention. Through the creation of the Anna Lindh Foundation for the Dialogue between Cultures, where all the Euro-Mediterranean partners are represented, the European Union has an unparalleled instrument for bringing peoples from both shores of the Mediterranean together and for contributing to the improvement of Euro-Mediterranean relations through people-to-people engagement.

2. Intercultural dialogue in the Euro-Mediterranean relations

The abovementioned interdependence between the European Union and the South Mediterranean basin began[1] to be regulated by the so-called Barcelona Process in 1995[2].

The Barcelona Declaration formally initiated the Euro-Mediterranean Partnership (EMP), which is a multilateral framework of relations ‘based on a spirit of partnership’ that aims at turning the Mediterranean basin into an ‘area of dialogue, exchange and cooperation guaranteeing peace, stability and prosperity’. The Barcelona Process recalled one of the founding principles of the European Union: common objectives need to be addressed in a spirit of co-responsibility (Suzan, 2002). The Declaration’s goals are threefold (also known as the EMP’s three ‘baskets’): the creation of a common area of peace and stability through the reinforcement of security and political dialogues (political & security basket); the construction of a zone of shared prosperity through and economic and financial partnership (economic & financial basket); and the promotion of understanding between cultures through the exchange of civil societies – the so-called inter-cultural dialogue – (Social, cultural and human affairs basket).

More than twenty years after the Declaration, the recent events of today’s politics in the European Southern Neighborhood have further underlined the critical importance for European security of dialogues with the Islamic world in a variety of issues. If European officials had rejected Huntington’s ‘clash of civilizations’ thesis when it was first articulated, they started considering it as a plausible scenario after September 11: a scenario, however, that could be partly averted by making efforts through the third basket of the Euro-Mediterranean Partnership in the form of enhanced dialogue and cultural cooperation (Gillespie, 2004).

3. Counter-radicalization through intercultural dialogue: The Anna Lindh Foundation

Emphasizing that dialogue among cultures, civilizations and religions throughout the Mediterranean Region is more necessary than ever before in order to promote understanding among them, the Euro-Mediterranean partners agreed during the 5th Euro-Mediterranean Conference of Foreign Ministers in Valencia (2002) to establish a foundation that distinctly deals with inter-cultural dialogue. This way, the Anna Lindh Foundation for the Dialogue between Cultures (ALF), based on Alexandria (Egypt), became operational in 2005. Being the first properly Euro-Mediterranean institution, it coordinates a region-wide network of over 4,000 civil society organizations belonging to the 42 UfM[3] partners.

Despite being created in 2005, the last few years have seen a dramatic growth of interest in intercultural dialogue as a means of radicalization prevention. For instance, the Mediterranean Forum of the Anna Lindh Foundation, hosted in Malta in October 2016, acknowledged the importance of intercultural dialogue in counteracting extremism. Furthermore, the outcomes of the Forum found that intercultural dialogue is already embedded in the policy discourse, evidenced by references to the Anna Lindh Foundation and its intercultural dialogue mandate in the new European Neighborhood Policy (18.11.2015) and HR Mogherini’s Strategy for International Cultural Relations.

However, it has been the recent terrorist attacks in Europe the ones that have highlighted the urgent need to tackle the phenomenon of radicalization[4] that may lead to violent extremism and terrorism. In this regard, the prevention of radicalization[5] is a key part of the fight against terrorism, as was highlighted in the European Agenda on Security[6] in 2015. It is worth mentioning that the majority of the terrorist suspects implicated in those attacks were European citizens, born and raised in EU Member States, who were radicalized to commit acts of political violence. It evidences the ‘transnational dimension of Islamist terrorism’ (Kaunert and Léonard, 2011: 287) and the changing nature of the threat, whose drivers are different from, and more complex than, previous radicalization phenomena: ‘Radicalization today has different root causes, operates on the basis of different recruitment and communication techniques; it is marked by globalized and moving targets inside and outside Europe and grows in various urban contexts’[7]. The following map shows the number of Jihadi arrests in European soil in 2016.

Consequently, against the background of the rising prominence of the ‘clash of civilizations’ discourse in the aftermath of the 9/11, the Anna Lindh Foundation could be understood as an alternative and non-confrontational response to the US-led war on terror (Malmvig, 2007). It aims at creating ‘a space of prosperity, coexistence and peace’ through ‘restoring trust in dialogue and bridging gaps in mutual perceptions’. It thus represents the idea that encouraging understanding between cultures and exchanges between civil societies is a crucial element of any political and strategic program aimed at neighboring Mediterranean countries (Rosenthal, 2007). In other words, the creation of an area of dialogue, cooperation and exchange in the South Mediterranean is a key external relations priority for the European Union. Not only that but with the launching of the Anna Lindh Foundation, the EU recognizes that for the Euro-Mediterranean Partnership to work, dialogue between people – not just political elites – becomes essential.

This focus on civil society engagement is crucial in tackling radicalization processes, that precede the phase of violent extremism and future terrorist practices. For instance, the United Nations’ Counter-Terrorism Implementation Task Force[8] has argued that the state alone does not have all the resources necessary to counter radicalization and therefore need partners to carry out this task. Involving civil society and local communities enhances trust and social cohesion and can be a means to reach segments of society that governments may have difficulty to engage with. The European Union has also highlighted the importance of local actors, who are usually best placed to prevent and detect radicalization both in the short-term and the long-term[9].

Conclusion

Intercultural dialogue may thus be seen as a desirable tool to address the phenomenon of radicalization in the region of the South Mediterranean, where the legacies of a colonial order demand that ‘more credible interlocutors need to be found among non-governmental agents’ (Riordan, 2005: 182). The European Union will ought to abandon its existing ’donor mentality’ and move towards real partnerships and people-to-people confidence building measures (Amirah and Behr, 2013: 5), holding the assumption that practices based on dialogue and mutuality may offer a promising framework for improving the European Union’s relations towards the South Mediterranean, and particularly, for countering radicalization processes occurring both in and outside Europe.

ENSAYO / Andrea Pavón-Guinea [Versión en inglés]

1. Introducción

La combinación de ataques terroristas en suelo europeo, el surgimiento del Estado Islámico, la guerra civil siria y la crisis de los refugiados han puesto de manifiesto la importancia del diálogo intercultural entre la Unión Europea y el mundo islámico. En este contexto de guerra asimétrica y retos no tradicionales de seguridad, la Unión Europea está centrando sus recursos en iniciativas de la sociedad civil basadas en poder blando que puedan contribuir a la prevención de la radicalización. Mediante la creación de la Fundación Anna Lindh para el desarrollo intercultural, la Unión Europea dispone de un instrumento sin igual para acercar a las sociedades civiles de ambas orillas del Mediterráneo y contribuir a la mejora de las relaciones Euro-Mediterráneas.  

2. Las relaciones Euro-Mediterráneas y el diálogo intercultural 

Las relaciones entre la Unión Europea y el Mediterráneo Sur empezaron[1] a ser reguladas formalmente con la creación del Proceso de Barcelona en 1995[2].

La Declaración de Barcelona daría lugar a la creación de la Asociación Euro-Mediterránea; un foro de relaciones multilaterales que, ‘basadas en un espíritu de asociación’, pretende convertir la cuenca mediterránea en un ‘área de diálogo, intercambio y cooperación que garantice la paz, la estabilidad y la prosperidad’. El Proceso de Barcelona traería así a colación uno de los principios fundadores de la Unión Europea, aquel que llama a alcanzar los objetivos comunes mediante un espíritu de corresponsabilidad (Suzan, 2002). La Declaración persigue tres objetivos fundamentales: en primer lugar, la creación de un área común de paz y estabilidad a través del refuerzo de la seguridad y del diálogo político (sería la llamada ‘cesta política’); en segundo lugar, la construcción de una zona de prosperidad compartida a través de la asociación económica y financiera (‘cesta económica y financiera’); y, en tercer lugar, la promoción del entendimiento entre las cultures a través de las redes de la sociedad civil: el llamado diálogo intercultural (cesta de ‘asuntos sociales, culturales y humanos’). 

Más de veinte años después de la Declaración, los reclamos de la política actual en el Mediterráneo Sur subrayan la importancia del desarrollo del diálogo intercultural para la seguridad europea. Aunque los políticos europeos rechazaran la tesis del choque de civilizaciones de Huntington cuando ésta fue articulada por primera vez, se convertiría, sin embargo, en un escenario a considerar después de los ataques del once de septiembre: un escenario, sin embargo, que podría evitarse mediante la cooperación en el ámbito de la ‘tercera cesta’ de la Asociación Euro-Mediterránea, es decir, a través del diálogo reforzado y la cooperación cultural (Gillespie, 2004).

3. Luchando contra la radicalización a través del diálogo intercultural: La Fundación Anna Lindh 

Así pues, haciendo hincapié en que el diálogo entre culturas, civilizaciones y religiones en toda la región Euro-Mediterránea es más necesario que nunca para promover el entendimiento mutuo, los socios Euro-Mediterráneos acordaron durante la quinta conferencia Euro-Mediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores, en Valencia en 2002, establecer una fundación cuyo objetivo fuese el desarrollo del diálogo intercultural. De esta manera nace la Fundación Anna Lindh para el Diálogo entre Cultures que, con sede en Alejandría, comenzaría a funcionar en el año 2005.

Cabe destacar que Anna Lindh es única en su representación y configuración, pues reúne a todos los socios Euro-Mediterráneos en la promoción del diálogo intercultural, que es su único objetivo. Para ello, se basa en la coordinación de una red regional de más de 4.000 organizaciones de la sociedad civil, tanto europeas, como mediterráneas.

A pesar de que lleve en funcionamiento ya más de diez años, su trabajo se centra en la actualidad en el desarrollo del diálogo intercultural con el fin de prevenir la radicalización. Este énfasis ha sido continuamente puesto de manifiesto en los últimos años, por ejemplo, en el Foro Mediterráneo de la Fundación Anna Lindh, celebrado en Malta en octubre de 2016, su mandato en el diálogo intercultural contenido en la nueva Política Europea de Vecindad (18.11.2015) y en la estrategia de la Alta Representante Mogherini para la promoción de la cultura en las relaciones internacionales.

Sin embargo, han sido los recientes ataques terroristas en Europa los que han resaltado la necesidad urgente de abordar el fenómeno de la radicalización[3], que, en última instancia, puede llegar a conducir al extremismo violento y al terrorismo. En este sentido, la prevención de la radicalización[4] es una pieza clave en la lucha contra el terrorismo, tal y como ha sido puesto de manifiesto en la Agenda Europea de Seguridad en 2015[5]. Esto es así porque la mayoría de los terroristas sospechosos de haber atentado en suelo europeo son ciudadanos europeos, nacidos y creados en estados miembros de la Unión Europea, donde han experimentado procesos de radicalización que culminarían en actos de violencia terrorista. Este hecho evidencia ‘la dimensión transnacional del terrorismo islamista’ (Kaunert y Léonard, 2011: 287), así como la naturaleza cambiante de la amenaza, cuyos motores son diferentes y más complejos que previos procesos de radicalización: ‘La radicalización de hoy tiene diferentes fundamentos, opera sobre la base de diferentes técnicas de reclutamiento y comunicación y está marcada por objetivos globalizados y móviles dentro y fuera de Europa, creciendo en diversos contextos urbanos’[6]. El siguiente mapa muestra el número de arrestos por sospecha de terrorismo yihadista en Europa en 2016.

En consecuencia, la Fundación Anna Lindh puede entenderse como una respuesta alternativa y no conflictiva al discurso del choque de civilizaciones y la guerra contra el terrorismo liderada por Estados Unidos (Malmvig, 2007). Su objetivo principal que es el de crear ‘un espacio de prosperidad, convivencia y paz’ mediante ‘la restauración de la confianza en el diálogo y la reducción de los estereotipos’ se basa en la importancia otorgada por la Unión Europea al desarrollo del diálogo intercultural entre civilizaciones como elemento crucial de cualquier programa político y estratégico dirigido a los países mediterráneos vecinos (Rosenthal, 2007). Dicho de otro modo, la creación de un área de diálogo, cooperación e intercambio en el sur del Mediterráneo es una prioridad clave de la política exterior de la Unión Europea. Además, con la creación de la Fundación Anna Lindh, la Unión Europea está reconociendo que para que la Asociación Euro-Mediterránea funcione, el diálogo entre las organizaciones de la sociedad civil, y no solo entre las elites políticas, es esencial.

Así pues, Anna Lindh, como organización basada en red de redes de la sociedad civil, se vuelve instrumento crucial para abordar la prevención de la radicalización. En esta línea, el grupo de trabajo de implementación de la lucha contra el terrorismo de Naciones Unidas[7] ha argumentado que el Estado por sí solo no cuenta con los recursos necesarios para luchar contra la radicalización terrorista, y, por lo tanto, necesita cooperar con socios de otra naturaleza para llevar a cabo esta tarea. La involucración de la sociedad civil y las comunidades locales serviría así para aumentar la confianza y la cohesión social, llegando incluso a ser un medio para llegar a ciertos segmentos de la sociedad con los que los gobiernos tendrían dificultades para interactuar. La naturaleza de los actores locales, tal y como ha resaltado la Unión Europea mediante la creación de la Fundación Anna Lindh, sería la más acertada para prevenir y detectar la radicalización tanto a corto como a largo plazo[8].

Conclusión

De esta forma, el diálogo intercultural constituye una herramienta para abordar el fenómeno de la radicalización en la región del Mediterráneo Sur, donde los legados de un pasado colonial exigen que ‘se encuentren interlocutores más creíbles entre las organizaciones no gubernamentales’ (Riordan, 2005: 182). Con el objetivo de prevenir la radicalización terrorista dentro y fuera de Europa, y asumiendo que prácticas basadas en el diálogo y la mutualidad pueden ofrecer un marco adecuado para el desarrollo y mejora de las relaciones Euro-Mediterráneas, la Unión Europea debería avanzar hacia asociaciones reales dirigidas hacia el fomento de la confianza entre las personas y rechazar cualquier programa de acción unilateral que suponga una reproducción del discurso del choque de civilizaciones (Amirah y Behr, 2013: 5). 

High levels of corruption in public works projects and impunity from justice in the Latin American region continue to challenge attempts to successfully eradicate fraud in government dealings   

Odebrecht, one of the most important construction and engineering companies in Brazil, confessed to offering numerous bribes to political leaders, political parties and public officials. Its  major aim was to obtain contracts for major public infrastructure projects within the region. The investigation has revealed a complex network of bribery that has become one of the largest corruption scandals in Latin American history. The notable budget boosts in the region, thanks to commodities’ “golden decade,” occurred within a weak precedent for the Rule of Law and therefore lax anti-corruption measures permitted widespread illicit profits for major government contractors and inflated costs for tax payers.

ARTICLE / Ximena Barria [Spanish version]

Odebrecht is a Brazilian conglomerate that through several operational headquarters conducts businesses in multiple industries.  It dedicates to areas such as engineering, construction, infrastructure and energy.  Its headquarters is located in Brazil in the city of Salvador Bahía.  The company operates in 27 countries of Latin-America, Africa, Europe and the Middle East.  Throughout the years, Odebrecht has concluded contracts with governments to build public works, with the majority of their projects in the Latin-American region.

In 2016, United States Department of Justice published allegations which detailed evidence of the company bribing public officials in twelve different countries, ten of them in Latin America: Argentina, Brazil, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mexico, Panama, Peru, the Dominican Republic and Venezuela.  As a result, a full investigation was lanunched after Odebrecht´s senior executives confessed to bribery once discovered.

The corporation granted millions of dollars to local public officials from the countries previously mentioned, in exchange for obtaining public contracts to gain benefits from the projects constructed.  Its purpose was to obtain a competitive advantage which permitted them to retain local governmental business in different countries.

In order to cover up illegal transactions, Odebrecht created fictitious, anonymous societies in such places as Belize, the Virgin Islands and Brazil. The company elaborated a secret financial structure to camouflage its payments.  The investigation of the United States Department of Justice estimated that the bribes accounted a total of $788 million dollars. Utilizing this illegal method, and contrary to every political and business code of ethics, the company signed one hundred projects generating $3.336 billion dollars in profits.

A weak judicial branch

This issue, also known as the Odebrecht Case, has created major divisions within Latin American societies. Its citizens consider that these acts should not remain unpunished, as countries need a stronger judicial branch to cement a strong and respected Rule of Law.

According to World Bank indicators, none of these ten Latin American countries impacted by this network of bribes hold 60% or more of the standard efficacy of the Rule of Law and control of corruption.  Hence, this explains the how the construction company was able to successfully bribe politicians.

The judicial independence and its efficacy are essential for the resolution of acts with these characteristics. The correct exercise of justice moulds an appropriate Rule of Law, preventing that illegal acts or other political decisions the could infringe upon it. Contrary to this ideal configuration, the countries who were involved in the Odebrecht case, do not possess optimal judicial independence.  

Thus, according to the Global Competiveness Report for 2017-2018, the majority of the countries affected obtained a low score with respect to the independence of their courts. These figures indicate that the countries lack of an effective judicial system to judge the alleged suspects involved in this case. With the case of Panama and the Dominican Republic, they ranked in the places 120 and 127 respectively, according to the judicial independence of a list of 137 countries.

One of the problems suffered by the Judicial Branch of the Republic of Panama is that it has high number of pending cases awaiting trial at the Supreme Court of Justice.  This congestion makes it difficult for the supreme court to work effectively. The high number of processed cases doubled between 2013 and 2016, as the Criminal Chamber of the Court processed 329 cases in 2013 and in 2016 they processed 857. Although the Panamanian Judicial Branch has expanded its budget, this has not represented a qualitative increase in its functions. These difficulties could explain the decision of the court to reject an extension of the Odebrecht investigations, although this may imply some impunity. In 2016, there were only two detainees in the Odebrecht case. In 2017, of the 43 defendants who could be involved in the acceptance of bribes valued at $60 million dollars, only 32 were prosecuted.

The Dominican Republic also faces a similar situation. According to a 2016 survey, only 38% of Dominican citizens trust their justice system. The low percentage may be a result of the fact that the Supreme Court judges who were elected are active members of political parties, something that obscures the credibility of justice and its independence. In 2016, Dominican courts only prosecuted one person related to the Odebrecht case, whereas the US Supreme Court estimated that the Brazilian company had given 92 million dollars in Dominican political bribes, one of the highest amounts outside of Brazil. In 2017, the Supreme Court of the Dominican Republic ordered the release of 9 of 10 suspects implicated in the case due to insufficient evidence.

The need for improved coordination and reform

In October 2017, public prosecutors from Latin America met in Panama City to share information on money laundering, especially related to the Odebrecht case. The officials expressed the need  to not leave any case unpunished, in order to solve one of the biggest political, economic and judicial problems in the region. Some prosecutors reported having suffered threats in their investigations. The meeting was valued in a positive way, since it highlighted the need in for greater fiscal coordination and legislative harmony in Latin America. However, it is important to note that the Dominican Republic was absent from that meeting.

All awareness of the public ministries of Latin America is essential in view of the correlation observed among the countries affected by the Odebrecht bribes and their poor position in the indices provided by different international organizations and research centers. The ineffective Rule of Law shows in the lack of control over corrupt companies like Odebrecht, where they succeeded in their bribery policy to obtain a competitive advantage.

The shortcomings of the judicial systems in countries such as Panama and the Dominican Republic make it possible for public officials to go unpunished for the crimes they committed. In addition, the Odebrecht case has a great impact in the region, and could still impede the judicial process if effective reforms are not taken in each country.

La alta corrupción e impunidad en la región dificultan la erradicación de sobornos millonarios en las contratas públicas

La confesión de la compañía de construcción e ingeniería Odebrecht, una de las más importantes de Brasil, de haber entregado elevadas sumas como sobornos a dirigentes políticos, partidos y funcionarios públicos para la adjudicación de obras en diversos países de la región ha supuesto el mayor escándalo de corrupción en la historia de Latinoamérica. El notable incremento presupuestario durante la “década de oro” de las materias primas ocurrió en un marco de escasa mejora de la efectividad del Estado de Derecho y del control de la corrupción, eso propició que se produjeran elevados desvíos ilícitos en las contratas públicas.

ARTÍCULO / Ximena Barría [Versión en inglés]

Odebrecht es una compañía brasileña que través de varias sedes operativas conduce negocios en múltiples industrias. Se dedica a áreas como ingeniería, construcción, infraestructura y energía, entre otras.  Su sede principal, en Brasil, está ubicada en la ciudad de Salvador de Bahía.  La empresa opera en 27 países, de Latinoamérica, África, Europa y Oriente Medio. A lo largo de los años, la constructora ha participado en contratos de obras públicas de la mayor parte de los países latinoamericanos.

En 2016, el Departamento de Justicia de Estados Unidos publicó una investigación que denunciaba que la compañía brasileña había sobornado a funcionarios públicos de doce países, diez de ellos latinoamericanos: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Panamá, Perú, República Dominicana y Venezuela. La investigación se desarrolló a partir de la confesión hecha por los propios máximos ejecutivos de Odebrecht una vez descubiertos.

La compañía entregaba a los funcionarios de esos países millones de dólares a cambio de obtener contratos de obras públicas y beneficiarse del pago por su realización. La empresa acordaba entregar millones de dólares a partidos políticos, funcionarios públicos, candidatos públicos o personas relacionadas con el Gobierno. Su fin era tener una ventaja competitiva que le permitiera retener negocios públicos en diferentes países. 

A fin de encubrir dichos movimientos ilícitos de capitales, la empresa creaba sociedades anónimas ficticias en lugares como Belice, las Islas Vírgenes y Brasil.  La empresa elaboró una estructura financiera secreta para encubrir estos pagos. La investigación del Departamento de Justicia de Estados Unidos estableció que los sobornos en los países mencionados alcanzaron un total de 788 millones de dólares (casi la mitad solo en Brasil). Utilizando este método ilegal, contrario a toda ética empresarial y política, Odebrecht logró el encargo de más de cien proyectos, cuya realización le generó unos beneficios de 3.336 millones de dólares.

Falta de un poder judicial efectivo

Este asunto, conocido como caso Odebrecht, ha creado consternación en las sociedades latinoamericanas. Sus ciudadanos consideran que para que actos de este tipo no queden impunes, los países deben tener una mayor eficiencia en el ámbito judicial y dar pasos más acelerados hacia un verdadero Estado de Derecho. 

De acuerdo con indicadores del Banco Mundial, ninguno de los diez países latinoamericanos afectados por esta red de sobornos llega al 60% de efectividad del Estado de Derecho y de control de la corrupción. Eso explicaría el éxito de la constructora brasileña en su política de coimas.

La independencia judicial y su efectividad es esencial para la resolución de hechos de estas características. El correcto ejercicio de la Justicia moldea un apropiado Estado de Derecho, previniendo que ocurran actos ilícitos u otras decisiones políticas que puedan vulnerarlo. A pesar de que esto es lo ideal, los países involucrados en el caso Odebrecht no cumplen con cabalidad esta debida independencia judicial.

En efecto, según el Reporte de Competitividad Global para 2017-2018, la mayoría de los países afectados obtienen una baja nota respecto a la independencia de sus tribunales, lo que indica que carecen de un poder judicial efectivo para juzgar a los presuntos involucrados en este caso. Así ocurre, por ejemplo, con Panamá y con la República Dominicana, situados en los puestos 120 y 127, respectivamente, en cuanto a independencia judicial, de una lista de 137 países.

Uno de los problemas que padece el Órgano Judicial de la República de Panamá es el alto número de expedientes que maneja la Corte Suprema de Justicia. Esa congestión dificulta que la Corte Suprema pueda trabajar de manera efectiva. La alta cifra de expedientes procesados se dobló entre 2013 y 2016: la Sala Penal de la Corte procesó 329 expedientes en 2013; en 2016 fueron 857. Aunque el Órgano Judicial panameño ha mejorado su presupuesto, eso no ha representado un aumento cualitativo en sus funciones. Esas dificultades podrían explicar la decisión de la Corte de rechazar una extensión de la investigación, aunque ello pueda significar cierta impunidad. En 2016 solo hubo dos detenidos por el caso Odebrecht. En 2017, de los 43 imputados que podrían estar involucrados en la aceptación de sobornos valorados en 60 millones de dólares, solo 32 fueron procesados.

La República Dominicana también se encuentra en una situación parecida. Según una encuesta de 2016, solo el 38% de los dominicanos confían en la institución judicial. A ese bajo porcentaje puede haber contribuido el hecho de que para ejercer de jueces de la Corte Suprema fueron elegidos miembros activos de los partidos políticos, algo que opaca la credibilidad de la Justicia y su independencia. En 2016, los tribunales dominicanos solo indagaron sobre una persona, cuando la Corte Suprema estadounidense estimaba que la empresa brasileña había dado 92 millones de dólares en sobornos políticos, uno de los montos más elevados fuera de Brasil. En 2017, la Suprema Corte de la Republica Dominicana ordenó la excarcelación de 9 de 10 presuntos implicados en el caso por insuficiencia de pruebas.

Necesidad de mayor coordinación y reforma

En octubre de 2017, fiscales públicos de Latinoamérica se reunieron en Ciudad de Panamá para compartir información sobre blanqueo de capitales, especialmente en relación al caso Odebrecht. Los funcionarios expresaron la necesidad de no dejar ningún caso impune, para contribuir con ello a resolver uno de los mayores problemas políticos, económicos y judiciales de la región. Algunos fiscales reportaron haber sufrido amenazas en sus investigaciones. Todos valoraron de manera positiva el encuentro, ya que con él ponían de relevancia la necesidad en Latinoamérica de una mayor coordinación fiscal y armonía legislativa. No obstante, es importante destacar que la República Dominicana estuvo ausente de esa reunión.

Toda concienciación de los ministerios públicos de Latinoamérica es esencial ante la correlación observada entre los países afectados por los sobornos de Odebrecht y su deficiente posición en índices proporcionados por diferentes organizaciones internacionales y centros de investigación.  El inefectivo Estado de Derecho y la falta de control de la corrupción facultan que empresas como Odebrecht puedan triunfar en su política de sobornos para obtener una ventaja competitiva. 

Las carencias de los sistemas judiciales en países como Panamá y República Dominicana, en concreto, pueden hacer posible que funcionarios públicos queden impunes de los delitos cometidos. Además, el caso Odebrecht, de gran magnitud en la región, podría congestionar aún la actividad judicial si no se hacen reformas efectivas en cada país. 

The constant expansion of soy production within the MERCOSUR countries exceeds 50% of total world production

While many typically associate South American commodities with hydrocarbons and minerals, soy or soybean is the other great commodity of the region. Today, soy is the agricultural product with the highest commercial growth rate in the world. China and India lead world consumption of this oleaginous plant and its byproducts, thus making South America a strategic supplier. Soy profitability has encouraged the expansion of crop production, especially in Brazil and Argentina, as well as in Paraguay, Bolivia and Uruguay. However, such expansion comes at an environmental cost; such as recent deforestation in the Amazon and the Gran Chaco. 

ARTICLE / Daniel Andrés Llonch [Spanish version]

Soy has been cultivated in Asian civilizations for thousands of years; today its cultivation is also widespread in other parts of the world. It has become the most important oilseed for human consumption and animal feed. Of great nutritional properties, due to its high protein content, soybeans are sold both in grain and in their oil and flour derivatives.

Among the eleven largest soybean producers, five are in South America: Brazil, Argentina, Paraguay, Bolivia and Uruguay. In 2016, these countries were the origin of 50.6% of world production, whose total reached 334.8 million tons, according to FAO data. The first producer was the United States (34.9% of world production), followed by Brazil (28.7%) and Argentina (17.5%). India and China follow the list, although what is significant about this last country is its large consumption, which in 2016 forced it to import 83.2 million tons. Much of these import needs are covered from South America. Furthermore,  the South American production focuses on the Mercosur nations (in addition to Brazil and Argentina, also Paraguay and Uruguay) and Bolivia.

The strong international demand and the high relative profitability of soybean in recent years has fueled the expansion of the cultivation of this plant in the Mercosur region. The price boom for raw materials, which also involved soy, led to benefits that were directed to the acquisition of new land and equipment, which allowed producers to increase their scale and efficiency.

In Argentina, Bolivia, Brazil and Paraguay the area planted with soybeans represents the majority (it constitutes more than 50% of the total area sown with the five most important crops in each country). If we add Uruguay, where soybean has enjoyed a later expansion, we have that the production of these five South American countries has gone from 99 million tons in 2006 to 169.7 million in 2016, which constitutes a rise of 71%. , 2% (Brazil and Bolivia have almost doubled their production, somewhat exceeded by Paraguay and Uruguay, where it has tripled). In the decade, this South American area has gone from contributing 44.7% of world production to 50.6%. At that time, the cultivated area increased from 40.6 million hectares to 58.4 million.

Countries

As the second largest producer of soybeans in the world, Brazil reached 96.2 million tons in 2016 (28.7% of the world total), with a cultivation area of 33.1 million hectares. Its production has been in a constant increasement, so that in the last decade the volume of the harvest has increased by 83.5%. The jump has been especially notable in the last four years, in which Brazil and Argentina have experienced the highest growth rate of the crop, with an annual average of 936,000 and 878,000 hectares, respectively, according to the United States Department of Agriculture. (USDA).

Argentina is the second largest producer of Mercosur, with 58.7 million tons (17.5% of world production) and a cultivated area of 19.5 million hectares. Soybeans began to be planted in Argentina in the mid-70s, and in less than 40 years it has had an unprecedented advance. This crop occupies 63% of the areas of the country planted with the five most important crops, compared to 28% of the area occupied by corn and wheat.

Paraguay, for its part, had a harvest of 9.1 million tons of soybeans in 2016 (2.7% of world production). In recent seasons, soy production has increased as more land is allocated for cultivation. According to the USDA, in the last two decades, the land dedicated to the cultivation of soybeans has constantly increased by 6% annually. Paraguay currently has 3.3 million hectares of land dedicated to this activity, which constitutes 66% of the land used for the main crops.

As far as Bolivia is concerned, soybeans are grown mainly in the Santa Cruz region. According to the USDA, it represents 3% of the country's Gross Domestic Product, and employs 45,000 workers directly. In 2016, the country harvested 3.2 million tons (0.9% of world production), in an area of 1.3 million hectares

Soybean plantations occupy more than 60 percent of Uruguay's arable land, where soybean production has been increasing in recent years. In fact, it is the country where production has grown the most in relative terms in the last decade (67.7%), reaching 2.2 million tons in 2016 and a cultivated area of 1.1 million hectares.

Increase of the demand

The production of soy represents a very important fraction in the agricultural GDP of the South American nations. The five countries mentioned together with the United States make up 85.6% of global production, so they are the main suppliers of the growing global demand.

This production has experienced a progressive increase since its insertion in the market, with the exception of Uruguay, whose product expansion has been more recent. In the period between 1980 and 2005, for example, the total world demand for soybean expanded by 174.3 million tons, or what is the same, 2.8 times. In this period, the growth rate of global demand accelerated, from 3% annually in the 1980s to 5.6% annually in the last decade.

In all the South American countries mentioned, the cultivation of soy has been especially encouraged, because of the benefits that it entails. Thus, in Brazil, the largest regional producer of oilseed, soybean provides an estimated income of 10,000 million dollars in exports, representing 14% of the total products marketed by the country. In Argentina, soybean cultivation went from representing 10.6% of agricultural production in 1980/81 to more than 50% in 2012/2013, generating significant economic benefits.

The outlook for growth in demand suggests a continuation of the increase in production. The United Nations Food and Agriculture Organization estimates that global production will exceed 500 million tons in 2050, which doubles the volume harvested in 2010 and clearly, much of that demand will have to be met from South America.

La constante expansión del cultivo en los países de Mercosur les lleva a superar el 50% de la producción mundial

La soja es el producto agrícola con mayor crecimiento comercial en el mundo. Las necesidades de China e India, grandes consumidores del fruto de esta planta oleaginosa y sus derivados, convierten a Sudamérica en un granero estratégico. Su rentabilidad ha incentivado la extensión del cultivo, especialmente en Brasil y Argentina, pero también en Paraguay, Bolivia y Uruguay. Su expansión está detrás de recientes desforestaciones en el Amazonas y en el Gran Chaco. Tras los hidrocarburos y los minerales, la soja es la otra gran materia prima de Sudamérica.

ARTÍCULO / Daniel Andrés Llonch [Versión en inglés]

La soja se ha cultivado en las civilizaciones asiáticas durante miles de años; hoy su cultivo está también ampliamente difundido en otras partes del mundo. Ha pasado a ser el grano oleaginoso más importante para el consumo humano y la alimentación animal. De grandes propiedades nutritivas, por su alto contenido proteínico, la soja se comercializa tanto en grano como en sus derivados de aceite y de harina.

De los once mayores productores de soja, cinco están en Sudamérica: Brasil, Argentina, Paraguay, Bolivia y Uruguay. En 2016, esos países fueron el origen del 50,6% de la producción mundial, cuyo total alcanzó los 334,8 millones de toneladas, según los datos de la FAO. El primer productor fue Estados Unidos (34,9% de la producción mundial), seguido de Brasil (28,7%) y Argentina (17,5%). En la lista siguen India y China, aunque lo significativo de este último país es su gran consumo, que en 2016 le obligó a importar 83,2 millones de toneladas. Gran parte de esas necesidades de importación son cubiertas desde Sudamérica. La producción sudamericana se centra en las naciones de Mercosur (además de Brasil y Argentina, también Paraguay y Uruguay) y Bolivia.

La fuerte demanda internacional y la elevada rentabilidad relativa de la soja en los últimos años ha alimentado la expansión del cultivo de esta planta en la región del Mercosur. El boom del precio las materias primas, del que también participó la soja, originó unos beneficios que se dirigieron a la adquisición de nuevas tierras y equipamiento, lo que permitió a los productores aumentar su escala y eficiencia.

En Argentina, Bolivia, Brasil y Paraguay la superficie sembrada con soja es la mayoritaria (constituye más del 50% de la superficie total sembrada con los cinco cultivos más importantes de cada país). Si al grupo añadimos Uruguay, donde la soja ha gozado de una expansión más tardía, tenemos que la producción de esos cinco países sudamericanos ha pasado de 99 millones de toneladas en 2006 a 169,7 millones en 2016, lo que constituye un alza del 71,2% (Brasil y Bolivia han casi doblado su producción, algo superado por Paraguay y Uruguay, país donde se ha triplicado). En la década, esta área de Sudamérica ha pasado de aportar el 44,7% de la producción mundial a sumar el 50,6%. En ese tiempo, la superficie cultivada aumentó de 40,6 millones de hectáreas a 58,4 millones.

Países

Como el segundo mayor productor de soja del mundo, Brasil alcanzó en 2016 una producción de 96,2 millones de toneladas (el 28,7% del total mundial), con un área de cultivo de 33,1 millones de hectáreas. Su producción ha conocido un constante aumento, de forma que en el último decenio el volumen de la cosecha se ha incrementado en un 83,5%. El salto ha sido especialmente notable en los cuatro últimos años, en los que Brasil y Argentina han experimentado la mayor tasa de incremento del cultivo, con un promedio anual de 936.000 y 878.000 hectáreas, respectivamente, de acuerdo con el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA).

Argentina es el segundo país productor del Mercosur, con 58,7 millones de toneladas (el 17,5% de la producción mundial) y una extensión cultivada de 19,5 millones de hectáreas. La soja comenzó a sembrarse en Argentina a mediados de los años 70, y en menos de 40 años ha tenido un avance inédito. Este cultivo ocupa el 63% de las áreas del país sembradas con los cinco cultivos más importantes, frente al 28% de superficie que ocupan el maíz y el trigo.

Paraguay, por su parte, tuvo en 2016 una cosecha de 9,1 millones de toneladas de soja (el 2,7% de la producción mundial). En las últimas temporadas, la producción de soja ha aumentado a medida que se destinan más tierras para su cultivo. De acuerdo con el USDA, en las últimas dos décadas, la tierra dedicada al cultivo de soja ha aumentado constantemente en un 6% anual. Actualmente hay en Paraguay 3,3 millones de hectáreas de tierra dedicadas a esta actividad, lo que constituye el 66% de la tierra utilizada para los principales cultivos.

Por lo que se refiere a Bolivia, la soja se cultiva principalmente en la región de Santa Cruz. Según el USDA, representa el 3% del Producto Interno Bruto del país, y emplea a 45,000 trabajadores directamente. En 2016, el país cosechó 3,2 millones de toneladas (el 0,9% de la producción mundial), en una extensión de 1,3 millones de hectáreas.

Las plantaciones de soja ocupan más del 60 por ciento de las tierras cultivables de Uruguay, donde la producción de soja ha ido en aumento en los últimos años. De hecho, es el país donde más ha crecido la producción en términos relativos en la última década (un 67,7%), alcanzando en 2016 los 2,2 millones de toneladas y una extensión cultivada de 1,1 millones de hectáreas.

Aumento de la demanda

La producción de soja representa una fracción muy importante en el PIB agrícola de las naciones sudamericanas. Los cinco países mencionados juntamente con Estados Unidos conforman el 85,6% de la producción global, de forma que son los principales proveedores de la creciente demanda mundial.

Dicha producción ha experimentado un aumento progresivo desde su inserción en el mercado, con la excepción de Uruguay, cuya expansión del producto ha sido más reciente. En el periodo entre 1980 y 2005, por ejemplo, la demanda total mundial de soja se expandió en 174,3 millones de toneladas, o lo que es lo mismo, 2,8 veces. En este período la tasa de crecimiento de la demanda global fue acelerándose, desde un 3% anual en los 80 a un 5,6% anual en la última década.

En todos los países sudamericanos mecionados el cultivo de soja ha sido especialmente incentivado, por los beneficios que supone. Así, en Brasil, el mayor productor regional del grano oleaginoso, la soja aporta unos ingresos calculados en 10.000 millones de dólares en exportaciones, representando el 14% del total de productos comercializados por el país. En Argentina, el cultivo de soja pasó de representar el 10,6% de la producción agrícola en 1980/81 a más del 50% en 2012/2013, generando importantes beneficios económicos.

Las perspectivas de crecimiento de la demanda hacen prever una continuación en el alza de la producción. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura estima que la producción global superará los 500 millones de toneladas en 2050, lo que duplica el volumen consechado en 2010. Gran parte de esa demanda tendrá que ser atendida desde Sudamérica.

▲Trilateral Summit of Russia, Turkey and Iran in Sochi, November 2017 [Presidency of Turkey]

ANALYSIS / Albert Vidal and Alba Redondo [Spanish version]

Turkey's response to the Syrian Civil War (SCW) has gone through several phases, instructed by changing circumstances, both domestic and foreign. From supporting Sunni rebels with questionable organizational affiliations, to being a target of the Islamic State (IS), to surviving a coup attempt in 2016, a constant theme underpinning Turkish foreign policy decisions has been the Kurdish question. Despite an initially aggressive anti-Assad stance at the onset of the Syrian war, the success and growing strength of the Kurdish opposition as a result of their role in the anti-IS coalition has significantly reordered Turkish foreign policy priorities.

Relations between Turkey and Syria have been riven with difficulties over the past century. The Euphrates River, which originates in Turkey, has been one of the main causes of confrontation, with the construction of dams by Turkey limiting water flow to Syria, causing losses in agriculture and negatively impacting the Syrian economy. This issue is not confined to the past, as the ongoing GAP project (Project of the Southeast of Anatolia) threatens to further compromise water supplies to both Iraq and Syria through the construction of 22 dams and 19 hydroelectric dams.

Besides resource issues, the previous support of Hafez al-Assad to the Kurdistan Workers Party (PKK) in the 1980s and '90s severely strained relations between the two countries, with conflict narrowly avoided with the signing of the Adana Protocol in 1998. Another source of conflict between the two countries relates to territorial claims made by both nations over the disputed Hatay province; still claimed by Syria, but administered by Turkey, which incorporated it into its territory in 1939.

Notwithstanding the above-mentioned issues between the nations - to name but a few - Syria and Turkey enjoyed a good relationship in the decade prior to the Arab Spring. The response to the Syrian regime's reaction to the uprisings by the international community has been mixed, and Turkey was no less unsure about how to position itself; eventually opting to support the opposition. As a result, Turkey offered protection on its territories to the rebels, as well as opening its borders to Syrian refugees This decision signaled the initial stage of decline in relations between the two countries, and the situation significantly worsened after the downing of a Turkish jet on 22 June 2012 by Syrian forces. Border clashes ensued, but without direct intervention of the Turkish Armed Forces.

From a foreign policy perspective, there were two primary reasons for the reversal of Turkey's non-intervention policy. The first was an increasing string of attacks by the Islamic State (IS) in the summer of 2015 in Suruç, the Central Station in Ankara, and the Atatürk Airport in Istanbul. The second, and arguably more important one, was Turkish fears of the creation of a Kurdish proto-state in neighboring Syria and Iraq. This led to the initiation of Operation Shield of the Euphrates (also known as the Jarablus Offensive), considered one of the first instances of direct military intervention by Turkey in Syria since the SCW began, with the aim of securing an area in the North of Syria free of control of IS and the Party of the Democratic Union (PYD) factions. The Jarablus Offensive was supported by Article 51 of the Charter of the United Nations (nations' right to self-defense), as well as a number United Nations Security Council (UNSC) resolutions (Nos. 1373, 2170, 2178) corresponding to the global responsibility of countries to fight terrorism. Despite being a success in meeting its objectives, the Jarablus Offensive ended prematurely in March 2017 , without Turkey ruling out the possibility of similar future interventions.

Domestically, military intervention and a more assertive stance by Erdogan was aimed at garnering public support from both Turkish nationalist parties − notably, the Nationalist Movement Party (MHP) and Great Unity Party (BBP) − as well as the general public for proposed constitutional changes that would lend Erdogan greater executive powers as president. Along those lines, a distraction campaign abroad was more than welcome, given the internal unrest following the coup attempt in July 2016.

Despite Turkey's growing assertiveness in neighboring Syria, Turkish military intervention does not necessarily signal strength. On the contrary, Erdogan's effective invasion of northern Syria occurred only after a number of events transpired in neighboring Syria and Iraq that threatened to undermine Turkish objectives both at home and abroad. Thus, the United States' limited intervention, and the failure of rebel forces to successfully uproot the Assad regime, meant the perpetuation of the terrorist threat but, more importantly, the continued strengthening of the Kurdish factions that have, throughout, constituted one of the most effective fighting force against IS. In effect, the success of the Kurds in the anti-IS coalition had gained it global recognition akin to that earned by most nation states; recognition that came with funding and the provision of arms. An armed Kurdish constituency, increasingly gaining legitimacy for its anti-IS efforts, is arguably the primary reason for both Turkish military intervention today, but also, a seemingly shifting stance vis-à-vis the question of Assad's position in the aftermath of the SCW.

Shifting Sand: Turkey's Changing Stance vis-à-vis Assad

While Turkey aggressively supported the removal of Assad at the outset of the SCW, this idea has increasingly come to take a back seat to more important foreign policy issues regarding Turkey and its neighboring states, Syria and Iraq. In fact, recent statements by Turkish officials openly acknowledge the longevity and resilience of the government of Assad, a move that strategically leaves the door open to future reconciliation between the two parties, and reinforces a by now widely supported view that Assad is likely to be part and parcel of any future Syria deal. Thus, on 20th January 2017, Deputy Prime Minister of Turkey, Mehmet Şimşek said: "We cannot keep saying that Assad should leave. A deal without Assad is not realistic." 

This relaxation of rhetoric towards Assad coincides with a Turkish pivot towards Assad's allies in the conflict (Iran and Russia) in its attempts to achieve a resolution of the conflict, yet the official Turkish position regarding Assad lacks consistency, and appears to be more dependent on prevailing circumstances. Recently, a war of words initiated by Erdogan with the Syrian president played out in the media, in which the former accused Assad of being a terrorist.  Syrian foreign minister Walid Muallem, for his part, responded by accusing Erdogan of being responsible for the bloodshed of the Syrian people.

On January 2, 2018, Syrian shells were fired into Turkish territory by forces loyal to Assad. The launch provoked an immediate response from Turkey. On January 18, Mevlüt Çavusoglu, the Turkish foreign minister, announced that his country intends to carry out an air intervention in the Syrian regions of Afrin and Manbij. A few days later, Operation Olive Branch was launched under the pretext of creating a "security zone" in Afrin (in Syria’s Aleppo province) yet has been almost entirely focused on uprooting what Erdogan claims are Kurdish "terrorists", may of which belong to US-backed Kurdish factions that have played a crucial role in the anti-IS coalition. The operation was allegedly initiated in response to US plans of creating a 30.000 Syrian Kurds border force. As Erdogan commented in a recent speech: "A country we call an ally is insisting on forming a terror army on our borders. What can that terror army target but Turkey? Our mission is to strangle it before it's even born." This has significantly strained relations between the two countries, and triggered an official response from NATO in an attempt to avoid full frontal confrontation between the NATO allies in Manbij.

The US is seeking a balance between the Kurds and Turkey in the region, but it has maintained its formal support for the SDF. Nevertheless, according to analyst Nicholas Heras, the US will not help the Kurds in Afrin due to the fact that its intervention is only active in counter-IS mission areas; geographically starting from Manbij (thus Afrin not falling under US military protection).

The Impact of the Syrian Conflict on Turkey's International Relations

The Syrian conflict has strongly impacted on Turkish relations with a host of international actors, of which the most central to both Turkey and the conflict are Russia, the US, the European Union and Iran.

The demolition of a Russian SU-24 aircraft in 2015 caused a deterioration of relations between Russia and Turkey. However, thanks to the Turkish president’s apologies to Putin in June 2016, relations were normalized and a new era of cooperation between both countries has seemingly begun. This cooperation reached a high point in September of the same year when Turkey bought an S-400 defense missile system from Russia, despite warnings from its NATO allies. Further, the Russian company ROSATOM has planned the construction of a nuclear plant in Turkey worth $20 million. Thus, it can be said that cooperation between the two nations has been strengthened in the military and economic spheres.

Despite an improvement in relations however, there remain to be significant differences between both countries, particularly regarding foreign policy perspectives. On the one hand, Russia sees the Kurds as important allies in the fight against IS; consequently perceiving them to be essential to participants in post-conflict resolution (PCR) meetings. On the other, Turkey's priority is the removal of Assad and the prevention of Kurdish federalism, which translates into its rejection of including the Kurds in PCR talks.  Notwithstanding, relations appear to be quite strong at the moment, and this may be due to the fact that the hostility (in the case of Turkey, growing) of both countries towards their Western counterparts trumps their disagreements regarding the Syrian conflict.

The situation regarding Turkish relations with the US is more ambiguous. By virtue of belonging to NATO, both countries share important working ties. However, even a cursory glance at recent developments suggests that these relations have been deteriorating, despite the NATO connection. The main problem between Washington and Ankara has been the Kurdish question, since the US supports the Popular Protection Units (YPG) militias in the SCW, yet the YPG are considered a designated terrorist outfit in Turkey. How the relationship will evolve is yet to be seen, and essentially revolves around both parties reaching an agreement regarding the Kurdish question. Currently, the near showdown in northern Syria is proving to be a stalemate, with Turkey clearly signaling its unwillingness to back down on the Kurdish issue, and the US risking serious face loss should it succumb to Turkey's demands. Support to the Kurds has typically been predicated on their role in the anti-IS campaign yet, with the campaign dying down, the US finds itself in a bind as it attempts to justify its continued presence in Syria. This presence is crucial to maintaining a footprint in the region and, more importantly, preventing the complete political domination of the political scene by Russia and Iran.

Beyond the Middle East scene, the US’s refusal to extradite Fetullah Gülen, a staunch enemy that, according to Ankara, was one of the instigators of the failed coup of 2016, has further strained relations. According to a survey by the Pew Research Center, only 10% of Turks trust President Donald Trump. In turn, Turkey recently stated that its agreements with the US are losing their validity. Erdogan has stressed that the dissolution of ties between both countries will seriously affect the legal and economic sphere. Furthermore, the Turk Zarrab has been found guilty in a New York trial for helping Iran evade sanctions through enabling a money-laundering scheme that filtered through US banks. This has been a big issue for Turkey, because one of the accused had ties with Erdogan's AKP party. However, Erdogan has cast the trial as a continuation of the coup attempt, and has organized a media campaign to spread the idea that Zarrab was one of the authors of the conspiracy against Turkey.

With regards the EU, relations have also soured, despite Turkey and the EU enjoying strong economic ties. As a result of Erdogan's "purge", the rapidly deteriorating situation of freedoms in Turkey have strained relations with Europe. In November 2016, the European Parliament voted to suspend EU accession negotiations with Turkey, due to human rights issues and the state of the rule of law in Turkey. By increasingly adopting the practices of an autocratic regime, Turkey's access to the EU will be essentially impossible. In a recent encounter between the Turkish and French presidents, French president Emmanuel Macron emphasized continuing EU-Turkey ties, yet suggested that there was no realistic chance of Turkey joining the EU in the near future.

Since 2017, following Erdogan’s victory in the constitutional referendum in favor of changing over from a parliamentary to a presidential system, access negotiations to the EU have effectively ceased. In addition, various European organs that deal with human rights issues have placed Turkey on "black" lists, based on their assessment that the state of democracy in Turkey is in serious jeopardy thanks to the AKP.            

Another issue in relation to the Syrian conflict between the EU and Turkey relates to the refugee issue. In 2016, the EU and Turkey agreed to transfer 6 billion euros to support the Turkish reception of hundreds of thousands of Syrian refugees. Although this seemed like the beginning of fruitful cooperation, tensions have continued to increase due to Turkey's limited capacity to host refugees. The humanitarian crisis in Syria is unsustainable: more than 5 million refugees have left the country and only a small segment has been granted sufficient resources to restart their lives. This problem continues to grow day by day, and more than 6 million Syrians have been displaced within its borders. Turkey welcomes more than 3 million Syrian refugees and consequently, it influences on Ankara, whose policies and position have been determined to a large extent by this crisis. On January 23, President Erdogan claimed that Turkey’s military operations in Syria will end when all the Syrian refugees in Turkey can return safely to their country. Humanitarian aid work has been underway for civilians in Afrin, where the offensive against Kurdish YPG militia fighters has been launched.

With regards the relationship between Iraq and Turkey, in November 2016, when Iraqi forces entered Mosul against the IS, Ankara announced that it would send the army to the Iraqi border, in order to prepare for important developments in the region. Turkey's defense minister added that he would not hesitate to act if Turkey's red line was crossed. He received a response from Iraqi Prime Minister Haidar Al-Abadi, who warned Turkey not to invade Iraq. Despite this, in April 2017, Erdogan suggested that in future stages, Operation Euphrates Shield would extend to Iraqi territory stating, "a future operation will not only have a Syrian dimension, but also an Iraqi dimension. Al Afar, Mosul and Sinjar are in Iraq."

Finally, Russia, Turkey and Iran have been cooperating in the framework of the Astana negotiations for peace in Syria, despite having somewhat divergent interests. In a recent call between Iranian President Rouhani and Erdogan, the Turkish president expressed his hope that the protests in Iran, which occurred at the end of 2017, would end. The relations between the two countries are strange: in the SCW, Iran supports the Syrian government (Shia), whereas Turkey supports the Syrian (Sunni) opposition. A similar thing occurred in the 2015 Yemen intervention, where Turkey and Iran supported opposing factions. This has led to disputes between the leaders of both countries, yet such tensions have been eased since Erdogan paid a visit to Iran to improve their relationship. The Qatar diplomatic crisis has similarly contributed to this dynamic, since it placed Iran and Turkey against Saudi Arabia and in favor of Qatar. Although there is an enduring element of instability in relations between both countries, their relationship has been improving in recent months, since Ankara, Moscow and Tehran have managed to cooperate in an attempt to overcome their differences for finding a solution to the Syrian conflict.

What next for Turkey in Syria?

Thanks to the Astana negotiations, a future pact for peace in the region seems possible. The de-escalation zones are a necessary first step to preserve some areas of the region from the violence of war, as the Turkish strategic plan has indicated from the beginning. This being said, the outcome is complicated by a number of factors, of which the continuing strength of Kurdish factions remains a significant bone of contention, and source of conflict, for power brokers managing post-conflict transition.

There are two primary factors that have clearly impacted Turkey's foreign policy decisions vis-à-vis the Syrian conflict. The first relates to the long and complex history of Turkey with its Kurdish minorities, and its fixation on preventing the Kurds from achieving a degree of territorial autonomy that would embolden Turkish Kurds and threaten Turkey's territorial integrity. Turkey has unilaterally attacked positions of the Kurdish opposition, including those supported by a NATO ally (the US), effectively demonstrating the lengths to which it is planning to go to ensure that the Kurds are not part of a post-civil war equation. All this fuels uncertainty and increases chances of further conflict erupting in Syria, and elsewhere.

The second relates to the changing nature of governance in Turkey, with a clear shift away from the Western, democratic model to a more authoritarian, quasi-theocratic one; looking more to Russia and Iran as political allies. In its pivot to the East, Turkey plays a careful balancing game, taking into consideration the conflicting goals that both itself and its new friends, Russia and Iran, hold regarding the political outcome in Syria. What current events indicate, however, is that Turkey seems to be moving more towards a compromise over the Assad issue, in return for flexibility in dealing with the Kurdish element of the anti-IS coalition that it deems a threat to its national security.

At the time of writing, Turkey and the US appear to be at a stalemate regarding particularly the US-backed SDF. Erdogan has stated that its operation in Afrin will be followed by a move toward Manbij, and, as such, an agreement to clearly delineating zones where both countries are militarily active is being negotiated under NATO auspices. How long such a partitioning under the pretext of an anti-IS coalition can last before further conflict erupts is uncertain. What seems to be likely however is that one of two possible scenarios must transpire to avoid the potential breakout of war in the Middle East among the major powers.

Either an agreement is reached regarding the future role of the SDF and other Kurdish factions, on which the Turks can agree. Or else the US strategically withdraws its support to the Kurds, based on the mandate that the alliance was limited to the two parties' joint efforts in the anti-IS coalition. In the latter case, the US risks losing its political and military leverage via the Kurds in the region, as well as losing face with their Kurdish allies; a move that could have serious strategic repercussions for US involvement in the region. 

▲Cumbre trilateral de Rusia, Turquía e Irán en Sochi, en noviembre de 2017 [Presidencia de Turquía]

ANÁLISIS / Albert Vidal y Alba Redondo [Versión en inglés]

La respuesta de Turquía a la Guerra Civil Siria (SCW) ha pasado por varias fases, condicionadas por las circunstancias cambiantes del conflicto, tanto a nivel nacional como a nivel internacional: desde dar apoyo a los rebeldes sunitas con afiliaciones cuestionables, hasta ser uno de los objetivos del Estado Islámico (ISIS), pasando por un intento fallido de golpe de estado en 2016, y condicionando siempre sus decisiones de política exterior a la cuestión kurda. A pesar de una postura inicialmente agresiva contra Assad al comienzo de la guerra en Siria, el éxito y la fuerza creciente de la oposición kurda, como resultado de su papel en la coalición anti-ISIS, ha influido significativamente en la política exterior de Turquía. 

Las relaciones entre Turquía y Siria estuvieron plagadas de dificultades durante el siglo pasado. El río Éufrates, que nace en Turquía, ha sido una de las principales causas de enfrentamiento entre ambos países. La construcción de presas por parte de Turquía limita el flujo de agua a Siria, causando pérdidas en su agricultura y generando un impacto negativo en la economía siria. Este problema no se limita al pasado, ya que en la actualidad el proyecto GAP (Proyecto de Anatolia Suroriental) amenaza con comprometer aún más el suministro de agua de Irak y de Siria a través de la construcción de 22 presas y 19 presas hidroeléctricas en el sur de Turquía .

Además de las disputas por los recursos naturales,  el apoyo de Hafez al-Assad al Partido de los Trabajadores de Kurdistán (PKK) en las décadas de 1980 y 1990 dificultó enormemente las relaciones entre los dos países. Sin embargo, el conflicto se evitó por completo con la firma del Protocolo de Adana en 1998. Otra fuente de discordia entre Siria y Turquía han sido las reclamaciones territoriales hechas por ambas naciones sobre la provincia de Hatay, todavía reivindicada por Siria, pero administrada por Turquía, quien la incorporó a su territorio en 1939.

A pesar de las cuestiones mencionadas, Siria y Turquía disfrutaron de una buena relación durante la década anterior a la Primavera Árabe y a las revoluciones del verano de 2011. La respuesta internacional a la reacción del régimen sirio ante los levantamientos fue variada, y Turquía no estuvo segura de qué posición tomar hasta que, finalmente, optó por apoyar a la oposición rebelde. Así, Turquía ofreció protección en su territorio a los rebeldes y abrió sus fronteras a los refugiados sirios. Esta decisión señaló la etapa inicial del declive de las relaciones entre Siria y Turquía, pero la situación empeoró significativamente después del derribo de un avión turco el 22 de junio de 2012 por parte de las fuerzas sirias. Esto dio lugar a enfrentamientos fronterizos, pero sin la intervención directa de las Fuerzas Armadas turcas.

Desde la perspectiva de la política exterior, hubo dos razones principales para revertir la política de no intervención de Turquía. El primer motivo fue una serie creciente de ataques del Estado Islámico (ISIS) en julio de 2015 en Suruc, la Estación Central en Ankara y el Aeropuerto Atatürk en Estambul. La segunda razón, y posiblemente la más importante, fue el temor de Turquía a la creación de un protoestado kurdo en sus países vecinos: Siria e Irak. Esto condujo al lanzamiento de la Operación Escudo del Éufrates (también conocida como Ofensiva de Jarablus), considerada una de las primeras acciones militares directas de Turquía en Siria desde que comenzó la SCW. El objetivo principal era asegurar un área en el norte de Siria libre de control de las facciones ISIS y del Partido de la Unión Democrática (PYD). La Ofensiva de Jarablus fue apoyada por el Artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas (el derecho de las naciones a la legítima defensa), así como varias resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Nos. 1373, 2170, 2178) correspondientes a la responsabilidad global de los países para luchar contra el terrorismo. A pesar de ser un éxito en el cumplimiento de sus objetivos, la ofensiva de Jarablus terminó prematuramente en marzo de 2017, sin que Turquía descartase la posibilidad de intervenciones futuras similares.

Internamente, la intervención militar y la postura asertiva de Erdogan apuntaban a obtener el apoyo público de los partidos nacionalistas turcos, especialmente el Partido del Movimiento Nacionalista (MHP) y el Partido de la Gran Unidad (BBP), así como el respaldo general del público para los cambios constitucionales que entonces se proponían. Eso le daría a Erdogan mayores poderes ejecutivos como presidente. Consecuentemente, una campaña de distracción en el extranjero fue más que bienvenida, dado el malestar interno creciente y el descontento general, tras el intento de golpe en julio de 2016.

A pesar de la asertividad que Turquía muestra hacia Siria, la intervención militar turca no indica fortaleza. Por el contrario, la invasión efectiva de Erdogan en el norte de Siria ocurrió tras las disputas (entre Siria e Irak) que amenazaban con socavar los objetivos turcos, tanto en el interior como en el exterior. Por ello, la injerencia limitada de Estados Unidos (EE.UU.) y el fracaso de las fuerzas rebeldes para derribar el régimen de Assad significó la perpetuación de la amenaza terrorista; y, lo que es más importante, el continuo fortalecimiento de las facciones kurdas, que suponían la fuerza más efectiva contra el ISIS. En efecto, el éxito de los kurdos en la coalición anti-ISIS les había ayudado a obtener un reconocimiento mundial similar al de la mayoría de los estados-nación; reconocimiento que supuso un mayor apoyo financiero y el aumento de provisión de armas. Una región kurda, armada y ganando legitimidad por sus esfuerzos en la lucha contra el ISIS, es sin duda la razón principal de la intervención militar turca. De todos modos, la creciente influencia kurda ha dado lugar a una actitud cambiante y ambigua de Turquía frente al Assad a lo largo de la SCW.

Postura cambiante de Turquía frente a Assad

Mientras que Turquía apoyó agresivamente la destitución de Assad al comienzo de la SCW, esta postura ha ido quedando relegada, cada vez más, a un segundo plano; con respecto a otras cuestiones más importantes de la política exterior de Turquía con sus estados vecinos, Siria e Irak. De hecho, declaraciones recientes de funcionarios turcos reconocen abiertamente la resiliencia del gobierno de Assad, un hecho que abre la puerta a la futura reconciliación entre ambas partes. Estas declaraciones también refuerzan una opinión muy profusa, según la cual, Assad será una pieza clave en cualquier futuro acuerdo sobre Siria. Así, el 20 de enero de 2017, el vice-primer ministro de Turquía, Mehmet Şimşek, dijo: "No podemos seguir diciendo que Assad debería irse. Un acuerdo sin Assad no es realista".

Esta relajación de la retórica hacia Assad coincide con un cambio positivo en las relaciones de Turquía con los aliados del régimen sirio en el conflicto (Irán y Rusia), en sus intentos por lograr una resolución del conflicto. Sin embargo, la posición oficial turca respecto a Assad carece de consistencia, y parece ser muy dependiente de las circunstancias.

Recientemente, tuvo lugar una guerra de palabras iniciada por Erdogan con el presidente sirio, en la que el presidente turco acusó a Assad de ser un terrorista. Además, Erdogan rechazó cualquier tipo de negociación con Assad sobre el futuro de Siria. Por su parte, el ministro de Asuntos Exteriores sirio, Walid Muallem, respondió acusando a Erdogan de ser responsable del derramamiento de sangre del pueblo sirio. El 2 de enero de 2018, fuerzas leales a Assad dispararon proyectiles hacia territorio turco. Dicho lanzamiento provocó una respuesta inmediata de Turquía. El 18 de enero, Mevlüt Çavusoglu (ministro de Exteriores turco) anunció que su país tenía la intención de llevar a cabo una intervención aérea en las regiones sirias de Afrin y Manbij.

Unos días más tarde, la Operación Rama de Olivo fue lanzada, con el pretexto de crear una "zona de seguridad" en Afrin (en la provincia siria de Alepo); aunque se ha centrado casi totalmente en expulsar lo que Erdogan llama "terroristas" kurdos, que en realidad se componen de facciones kurdas respaldadas por EE.UU. Estos grupos kurdos han desempeñado un papel crucial en la coalición anti-ISIS. La operación se inició, supuestamente, en respuesta a los planes de EE.UU. de crear una fuerza fronteriza de 30.000 kurdos sirios. Erdogan declaró en un discurso reciente: "Un país al que llamamos aliado insiste en formar un ejército del terror en nuestras fronteras. ¿A quién puede atacar ese ejército terrorista sino a Turquía? Nuestra misión es estrangularlo antes de que nazca". Esto ha empeorado significativamente las relaciones entre ambos países, y ha desencadenado una respuesta oficial de la OTAN, en un intento por evitar la confrontación entre aliados de la OTAN en Manbij.

EE.UU. está buscando un equilibrio entre los kurdos y Turquía en la región, pero ha mantenido su apoyo formal a las SDF. Sin embargo, según el analista Nicholas Heras, EE.UU. no ayudará a los kurdos en Afrin, ya que solo intervendrá en las áreas de misión contra  el ISIS; comenzando por Manbij y hacia el Este (por lo tanto, Afrin no está bajo la protección militar de los EE. UU.).

Impacto del conflicto sirio en las relaciones internacionales de Turquía

El conflicto sirio ha tenido un fuerte impacto en las relaciones turcas con un amplio abanico de actores internacionales; de los cuales, los más importantes tanto para Turquía como para el conflicto son Rusia, Estados Unidos, la Unión Europea e Irán.

El derribo de un avión ruso SU-24 en 2015 provocó un deterioro de las relaciones entre Rusia y Turquía. Sin embargo, gracias a las disculpas del presidente turco a Putin en junio de 2016, las relaciones se normalizaron, dando comienzo a una nueva era de cooperación entre ambos países. Esta cooperación alcanzó su culmen en septiembre del mismo año cuando Turquía compró un sistema de misiles de defensa S-400 a Rusia, a pesar de las advertencias de sus aliados de la OTAN. Además, la empresa rusa ROSATOM ha planificado la construcción de una planta nuclear en Turquía por un valor de 20 mil millones de dólares. Así, la colaboración entre ambas naciones se ha fortalecido en la esfera militar y la económica.

Sin embargo, a pesar del acercamiento, aún existen diferencias significativas entre ambos países, en particular con respecto a las perspectivas de política exterior. Por un lado, Rusia ve a los kurdos como aliados importantes en la lucha contra ISIS; y los considera miembros esenciales en las reuniones de resolución pacífica del posconflicto (PCR). Por otro lado, la prioridad de Turquía es llevar la democracia a Siria y prevenir el federalismo kurdo, lo que se traduce en su rechazo a incluir a los kurdos en las conversaciones de PCR. No obstante, los lazos entre Turquía y Rusia parecen ser bastante fuertes en este momento. Esto puede deberse al hecho de que la hostilidad (en el caso de Turquía, en aumento) de ambos países hacia sus contrapartes occidentales supera a sus diferencias con respecto al conflicto sirio.

La relación entre Turquía y Estados Unidos es más ambigua. Como miembros importantes de la OTAN, ambos países comparten importantes lazos de trabajo. Sin embargo, observando los acontecimientos recientes, se puede ver cómo estas relaciones se han ido deteriorando. El principal problema entre Washington y Ankara ha sido la cuestión kurda. EE.UU. apoya a las milicias de las Unidades de Protección Popular (YPG) en el SCW, sin embargo, las YPG son consideradas un grupo terrorista por Turquía. Aún no se sabe cómo evolucionará su relación, pero posiblemente ambas partes lleguen a un acuerdo con respecto a la cuestión kurda. A día de hoy (enero de 2018), el enfrentamiento en el norte de Siria está en punto muerto. Por un lado, Turquía no piensa dar su brazo a torcer en la cuestión kurda, y por otro lado, EE.UU. perdería su prestigio como superpotencia si decidiera sucumbir a las exigencias turcas. El apoyo a los kurdos se ha basado, tradicionalmente, en su papel en la campaña anti-ISIS. Sin embargo, a medida que la campaña va terminando, EE.UU. se está viendo en un compromiso intentando justificar su presencia en Siria de cualquier manera. Su presencia es crucial para mantener su influencia en la región y, lo que es más importante, para evitar la dominación del escenario en conflicto por parte de Rusia e Irán.

La negativa de los EE.UU. a extraditar a Fethullah Gülen, un enemigo acérrimo que, según Ankara, fue uno de los instigadores del fallido golpe de estado de 2016, ha tensado aún más sus relaciones. Según una encuesta del Pew Research Center, solo el 10% de los turcos confía en el presidente Donald Trump. A su vez, Turquía declaró recientemente que sus acuerdos con los EE.UU. están perdiendo validez. Erdogan subryaó que la disolución de los lazos entre ambos países afectaría seriamente el ámbito legal y económico. Además, el turco Zarrab fue declarado culpable en un juicio en Nueva York, por ayudar a Irán a evadir sanciones al permitir un plan de lavado de dinero, que se filtraba a través de bancos estadounidenses. Este ha sido un gran problema para Turquía, puesto que uno de los acusados ​​tenía vínculos con el partido AKP de Erdogan. Sin embargo, Erdogan ha calificado el juicio como una continuación del intento de golpe de estado, y ha hecho frente a las posibles críticas organizando una campaña mediática para difundir la idea de que Zarrab fue uno de los autores de la conspiración contra Turquía en 2016.

Con respecto a la Unión Europea, las relaciones también se han deteriorado, a pesar de que Turquía y la UE mantienen fuertes lazos económicos. Como resultado de la "purga" de Erdogan después del fallido golpe de estado, el continuo deterioro de las libertades en Turquía ha tensado las relaciones con Europa. En noviembre de 2016, el Parlamento Europeo votó a favor de suspender las negociaciones de adhesión a la UE con Turquía, justificando su decisión en el abuso de  los derechos humanos y el declive del estado de derecho en Turquía. Al adoptar, cada vez más, las prácticas de un régimen autocrático, el acceso de Turquía a la UE se está volviendo imposible. En un reciente encuentro entre los presidentes turco y francés, el presidente francés, Emmanuel Macron, hizo hincapié en los lazos entre la UE y Turquía, pero sugirió que no había posibilidades realistas de que Turquía se uniese a la UE en un futuro cercano.

Desde 2017, después de la victoria de Erdogan en el referéndum constitucional a favor del cambio de sistema (de un sistema parlamentario a uno presidencial), las negociaciones de acceso a la UE han cesado. Además, varios órganos europeos, que se ocupan de cuestiones de derechos humanos, han colocado a Turquía en lista "negra", basándose una evaluación, según la cual el estado de la democracia en Turquía está en grave peligro debido al AKP.

Otro tema relacionado con el conflicto sirio entre la UE y Turquía son los refugiados. En 2016, la UE y Turquía acordaron transferir 6.000 millones de euros para apoyar la recepción turca de cientos de miles de refugiados sirios. Aunque esto pareció ser el comienzo de una cooperación fructífera, las tensiones han seguido aumentando debido a la capacidad limitada de Turquía para acoger a tal número de refugiados. La crisis humanitaria en Siria es insostenible: más de 5 millones de refugiados han abandonado el país y solo un pequeño número de ellos ha recibido suficientes recursos para recomenzar sus vidas. Este problema continúa creciendo día a día, y más de 6 millones de sirios han sido desplazados dentro de sus fronteras. Turquía acoge, a día de hoy, a más de 3 millones de refugiados sirios y, por consiguiente, las políticas de Ankara han resultado influenciadas en gran medida por esta crisis. El 23 de enero, el presidente Erdogan afirmó que las operaciones militares de Turquía en Siria terminarían cuando todos los refugiados sirios en Turquía pudieran regresar sanos y salvos a su país. La ayuda humanitaria está siendo enviada a los civiles en Afrin, en donde Turquía lanzó la última ofensiva contra los milicianos kurdos del YPG.

Con respecto a la relación entre Irak y Turquía, en noviembre de 2016, cuando las fuerzas iraquíes llegaron a Mosul para luchar contra el Estado Islámico, Ankara anunció que enviaría el ejército a la frontera iraquí, para prepararse ante los posibles desenlaces en la región. El ministro de Defensa turco agregó que no dudaría en actuar si se cruzaba la línea roja de Turquía. Este recibió una respuesta inmediata del primer ministro iraquí, Haidar Al-Abadi, quien advirtió a Turquía que no invadiera Irak. A pesar de esto, en abril de 2017, Erdogan sugirió que en etapas futuras, la Operación Escudo del Eufrates se extendería al territorio iraquí: "una operación futura no solo tendrá una dimensión siria, sino también una dimensión iraquí. Al Afar, Mosul y Sinjar están en Irak "

Finalmente, Rusia, Turquía e Irán han cooperado en el marco de las negociaciones de Astana por la paz en Siria, a pesar de tener intereses algo divergentes. En una reciente llamada entre el presidente iraní Rouhani y Erdogan, el presidente turco expresó su esperanza de que las protestas en Irán, que ocurrieron a fines de 2017, terminen. Las relaciones entre los dos países son extrañas: en la SCW, Irán apoya al gobierno sirio (chiíta), mientras que Turquía apoya a la oposición siria (suní). Algo similar ocurrió en la intervención de 2015 en Yemen, donde Turquía e Irán apoyaron a las facciones opuestas. Esto ha llevado a disputas entre los líderes de ambos países, sin embargo, tales tensiones se han aliviado desde que Erdogan realizó una visita a Irán para mejorar su relación. La crisis diplomática de Qatar también ha contribuido a esta dinámica, ya que colocó a Irán y Turquía contra Arabia Saudí y a favor de Qatar. Aunque existe un elemento duradero de inestabilidad en las relaciones entre ambos países, su relación ha ido mejorando en los últimos meses, ya que Ankara, Moscú y Teherán han logrado cooperar en un intento de superar sus diferencias para encontrar una solución al conflicto sirio.

¿Qué le espera a Turquía en Siria?

Gracias a las negociaciones en Astana, un futuro acuerdo de paz en la región parece posible. Las zonas de “cese de hostilidades” son un primer paso necesario, para preservar algunas áreas de la violencia de la guerra, como señalaba el plan estratégico turco desde los inicios. Dicho esto, el resultado se complica por una serie de factores: la fortaleza de las facciones kurdas es un elemento de discordia importante, así como una fuente de conflicto para los poderosos que manejarán la transición en el posconflicto.

Hay dos factores principales que, claramente, han impactado las decisiones sobre política exterior de Turquía, en relación con el conflicto sirio. El primero tiene que ver con la larga y compleja historia de Turquía y sus minorías kurdas, así como su obsesión por evitar que los kurdos alcancen un grado de autonomía territorial. De conseguirse, ello envalentonaría a los kurdos turcos y amenazaría la integridad territorial de Turquía. Turquía atacó unilateralmente posiciones de la oposición kurda, incluidas algunas respaldadas por un aliado de la OTAN (los EE.UU.), demostrando así hasta donde es capaz llegar para asegurarse que los kurdos no formen parte de la solución al finalizar la guerra civil. Todo esto produce incertidumbre y aumenta las posibilidades de que surjan nuevos conflictos en Siria.

El segundo factor está relacionado con la naturaleza cambiante del gobierno en Turquía, con un alejamiento del modelo occidental-democrático hacia un modelo más autoritario y cuasi teocrático, tomando a Rusia e Irán como aliados políticos. En su pivote hacia el este, Turquía mantiene un frágil equilibrio, teniendo en cuenta que sus objetivos difieren de los de sus nuevos amigos (Rusia e Irán), con respecto al resultado político en Siria. Los acontecimientos recientes indican, sin embargo, que Turquía parece estar llegando a un acuerdo sobre la cuestión de Assad, a cambio de obtener más flexibilidad para tratar con la cuestión kurda (parte de la coalición anti-ISIS), que considera una amenaza para su seguridad nacional.

Actualmente, en enero de 2018, la relación entre Turquía y EE.UU. parece estar en un punto muerto, especialmente en relación al grupo SDF respaldado por EE.UU. Erdogan ha declarado que, después de su operación en Afrin, continuará con un movimiento hacia Manbij. Por tanto, bajo los auspicios de la OTAN, se está negociando un acuerdo para delinear claramente las zonas en las que ambos países están militarmente activos. Existe una gran incertidumbre, con respecto a cuánto tiempo pueden durar tales acuerdos de partición (bajo el pretexto de una coalición anti-ISIS), antes de que estalle un nuevo conflicto. Sin embargo, parece probable que uno de los dos escenarios posibles ocurrirá para evitar el posible estallido de la guerra entre las grandes potencias en Medio Oriente.

Existen dos opciones. O se llega a un acuerdo con respecto al futuro papel de las SDF y otras facciones kurdas, con el consentimiento de Turquía, o bien, de lo contrario, EE.UU. retirará su apoyo a los kurdos, basándose en el mandato según el cual su alianza se limitaba a la lucha conjunta en la coalición anti-ISIS. En este último caso, EE.UU. se arriesga a perder la ventaja política y militar que le otorgan los kurdos en la región. También se arriesga a perder la confianza de sus aliados kurdos, un hecho que podría tener serias repercusiones estratégicas en la implicación de EE.UU. en esta región.

ESSAY / Marianna McMillan [Spanish version]

I. Introduction

On the 31st of March 2016, Federica Mogherini, the High Representative for Foreign affairs and Security Policy of the European Commission, launched a Cultural Diplomacy Platform to enhance the visibility and understanding of the Union through intercultural dialogue and engagement. By engaging all stakeholders from a bottom-up perspective, the platform forces us to reconsider the context in which it operates, the internal constraints it wishes to address, and lastly, the foreign policy objective it aspires to. However, in order to export a European cultural image abroad with a single, coherent voice, the Union must first address its ‘unity in diversity’ of national cultures without threatening the national identities of the individual Member States. Therefore, the EU as an international actor and regional organization, based on unity in diversity, has an internal need for intercultural dialogue and negotiation of shared identities (European External Action Service, 2017). Not only to establish conditions favorable to Brussels policies but as an instrument for the EU to counter external, non-traditional security threats - terrorism, populist narratives, cyber insecurity, energy insecurity and identity ambiguity.

This understanding of culture as a potential instrument or means for Europe’s soft power is the basis for the analysis of this paper. In doing so, the purpose of the article is to explore the significance of culture relative to soft power and foreign policy as theoretical foundations for understanding the logic of the EU’s New Cultural Diplomacy Platform.

II. Unity in diversity through the New Cultural Diplomacy Platform

If the European Union aspires to a “rules based” liberal order founded on cooperation, then to what extent can the EU obtain global influence and domestic unity by preserving its interests and upholding its values, if it lacks both a single voice and a common external policy?

The lack of a single voice is symptomatic of a history of integration based on diversity rather than equality. And the incoherent common external policy refers to the coordination problem, in which the cultural relations remains a competence of the individual Member States and the Common Foreign and Security Policy remains a supranational competence of the EU since the Treaty of Maastricht in 1992 (Banus, 2015:103-105 and Art 6, TFEU).

With the acceleration of globalization, non-traditional security challenges such as cyber warfare, climate change, radicalization, refugee and economic migration and energy insecurity test the EU’s idea of a common Foreign Policy between the EU institutions and the individual member states. These threats not only demand a new security paradigm but a new coexistence paradigm, in which security is directed towards radicalization reduction and coexistence is directed towards civil societies based on democratic order and rule of law (European Commission, 2016). For example, regarding the regional integration process, the process sustains itself by promoting narratives of shared cultural heritage. However, growing skepticism towards immigrants following the refugee crisis fosters a conflicting narrative with the wider societal and communitarian narrative projected by the EU – The European Commission (EC), the European External Action Service (EEAS), the European Parliament (EP), and the Council of the European Union. The Union’s failure to address the pervasive divisions between member states in issues pertaining to the Brexit negotiation, the financial crisis or international terrorism, further fuel populist narratives and solidify nationalist prejudices against the EU These institutional and structural constraints  – diversity and shared competences – reflect the dynamics of the cultural landscape and its unintended consequences on the European Union as a political entity (institutional), the European project as an integration process (unity in diversity) and the European identity as a single voice (social).

In response to a blurring of the distinction between internal constraints and external threats – radicalization, energy and cyber insecurity and populist regimes –, EU High Representative Federica Mogherini established the New Cultural Diplomacy Platform (NCP hereafter) in 2016.

In order to eliminate terminological ambiguity, cultural diplomacy is understood from both a realist “balance of power” approach and a conceptual “reflexive” approach (Triandafyllidou and Szucs, 2017). Whereas the prior refers to an art of dialogue to advance and protect the nation’s interest abroad (ex. joint EU cultural events – film festivals, bilateral programs – Supporting the Strengthening of Tunisia’s Cultural Sector, creation of European Cultural Houses, Culture and Creativity Programme, Media and culture for development in the Southern Mediterranean region, and the NCP). The latter, a more reflexive approach, is a policy in itself, promoting sustainable social and economic development through people-to-people diplomacy (e.g. cultural exchanges – like Erasmus Plus, the Development and Cooperation Instrument and its sub-programmes, the Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR), the ENI Cross Border Cooperation, the Civil Society Facility). By applying it to the EU; on one hand, it contributes to global visibility and influence of the EU through soft power and, on the other hand, it seeks to promote economic growth and social cohesion through civil societies (Trobbiani, 2017: 3-5).

Despite being financed by the Partnership Instrument (PI), which has for its objective the enhancement of the “widespread understanding and visibility of the Union”, the EU’s NCP is a balance of both the realist and conceptual approach to cultural diplomacy (European Commission, 2016b). As such it is a strategy of resilience that responds to a new reality in which the emergence of non-traditional security threats and a shift in citizens from independent observers to active participants demands a constructive dialogue that engages all the concerned stakeholders – national governments, international organizations and civil societies (Higgot, 2017: 6-8 and European Union, 2016). As a strategy of societal or cultural resilience, resilience is understood in terms of the society’s inclusiveness, prosperity and security. According to the Global Strategy of 2016, it aims for pluralism, coexistence and respect by “deepening work on education, culture and youth” (European Union, 2016). In other words, it invests in creative industries, such as Think Tanks, Cultural Institutes or local artists, to preserve a cultural identity, further economic prosperity and enhance soft power.

By seeking global understanding and visibility, the EU’s recent interest in International Cultural Relations (ICR) and Culture Diplomacy (CD) reflect the entity’s ongoing need for a single voice and a single common external policy. This effort demonstrates the significance of culture in soft politics by highlighting the relationship between culture and foreign policy. Perhaps the more appropriate question is to what extent can Mogherini’s NCP convert culture in a tool of soft power? And is such a strategy – ICR and NCP – an effective communication and coordination model before the current internal and external security threats, or will it undermine its narrative?

III. Culture and Soft Power

The shift in the concept of security demands a revisiting of the concept of soft power. In this case, cultural diplomacy must be understood in terms of soft power and soft power must be understood in terms of capacity - capacity to attract and influence. Soft power according to Joseph Nye’s notion of persuasion grows out of “intangible power resources”: “such as culture, ideology and institutions” (Nye, 1992: 150-170).

The EU as a product of cultural dialogues is a civilian power, a normative power and a soft power. The power of persuasion of the EU relies on its legitimacy and credibility in its institutions (European Union, 2016a and Michalski, 2005: 124-141). For this reason, the consistency between the identity the EU wishes to portray and the practices it should pursue is fundamental to the projection of itself as a credible international actor.  This consistency will be necessary if the EU is to fulfill its goal to “enhance unity in diversity”. To do otherwise, would contradict its liberal values and solidify the populist prejudices against the EU. Thus, internal legitimacy and credibility as sources of soft power are ultimately dependent on the consistence between the EU’s identity narrative and democratic values reflected in its practices (European Union, 2016). Cultural diplomacy responds to the inconsistency by demanding reflection on one hand and enhancing that identity on the other hand. For example, the positive images of Europe through the OPEN Neighborhood communication program helps advance specific geopolitical interests by creating better lasting conditions for cooperation with countries like Algeria, Libya and Syria to the south and Georgia, Moldova and Ukraine to the East. This is relevant to what Nye coined soft power or “co-optive power”: “The ability of a country to structure a situation so that other countries develop preferences or define their interests in consistence with its own” (see Nye, 1990: 168). Soft power applied to culture can work both indirectly or directly. It works indirectly when it is independent of government control (e.g. Popular culture) and directly via cultural diplomacy (e.g. NCP). Foreign policy actors - can act as advocates of a certain domestic culture both consciously – e.g. politicians – and unconsciously – e.g. local artists. By doing so they serve as agents for other countries or channels for their soft power.

V. Culture and foreign policy

If soft power grows out of the EU’s culture, domestic values and policies then culture is both a foundation and resource of foreign policy (Liland, 1993: 8). First, as a foundation, foreign policy operates within the cultural framework of any given society or society in which it wishes to interact. Thus, necessitating a domestic cultural context capable of being influenced (e.g. the difference in the accession negotiations between Croatia and Turkey and the appeal of economic integration, on one hand, and the ability to adjust human rights policies, on the other hand). And secondly, as a resource, the cultural interchange yields power to the EU. This ability of attitudes, feelings and popular images to influence foreign policy, domestic politics and social life demonstrates culture’s ability to be a power resource of its own (Liland, 1993: 9-14 and Walt, 1998). This is significant because cultural interchange will increase as the acceleration of globalization makes communication faster, cheaper and more accessible. And lastly, as part of foreign policy, it diffuses information and obtains favorable opinions in the nation at the receiving end (Liland, 1993:12-13).

Therefore, Cultural Diplomacy at the forefront of European Foreign Policy does not signify the use of culture to substitute the traditional foreign policy goals – geography, power, security, political and economic – but the use of culture to support and legitimize them. In other words, culture is not the primary agent in the process to foreign policy rather the foundation that reinforces, contradicts or explains its content (e.g. Wilsonian idealism in the 1920s can be traced to a domestic culture of “manifest destiny” at the time) (Liland, 1993 and Kim, 2011: 6).

V. Conclusions

The purpose of the article has been to highlight the significance of culture relative to soft power and foreign policy as theoretical foundations for understanding the logic of the EU’s New Cultural Diplomacy Platform. By identifying culture as playing an integral role in contributing to social cohesion within the EU and strengthening its influence as a global actor outside the EU, we can deduct culture as a source of soft power and an instrument of foreign policy. But the sources of soft power – culture, political values and foreign policy – are dependent on three conditions: (1) a favorable context; (2) credibility in values and practice; and (3) a perception of legitimacy and moral authority (see Nye, 2006). The EU must first legitimize itself as a coherent actor and moral authority so as to be able to effectively deal with its existential crises (European Union, 2016a: 9 and Tuomioja, 2009).

To do so, it must overcome its institutional and structural constraints by collectively confronting its external non-traditional security threats. This demands a strategy of resilience in which the EU is not a threat to national identity as a cultural, economic and legislative entity (Higgot, 2017: 11-13 and La Porte, 2016).

Various themes relating to culture and soft power, culture and foreign policy and the EU and its internal dynamics are covered in this article, however little has been said on the impact of a “uniform cultural system” and how foreign policy can influence the culture of a society. Culture is not an end in itself nor are the intercultural dialogues and the development on cultural diplomacy. The Union must be cautious to evolving into a dehumanizing bureaucratic structure that favors a standard culture to counter both its internal constraints and external, non-traditional security threats. If democracy is one of the prevailing values of the EU and democracy is a system based on trust in human responsibility, then the EU cultural diplomacy must foster trust rather than impose a standard culture. According to Vaclav Havel, it can do so by supporting cultural institutions respective of the plurality and freedom of culture, such as those fundamental to one’s national identity and traditions of the land. In other words, culture must be subsidized to best suit its plurality and freedom as is the case with heritage sites, libraries, museums and public archives – or witnesses to our past (Havel, 1992). By incentivizing historical reflection, cultural diplomacy promotes shared narratives of cultural identities. To do otherwise does not only solidify the populist rhetoric and internal prejudices against the Union but is endemic to cultural totalitarianism, or worse, cultural relativism.

To aspire to a “uniform culture system” through an agreed European narrative would be to trade off pluralism and freedom and consequently contradict, first the nature of culture and secondly, the liberal values in which the Union was founded on.

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