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Ejercicio de Salvamento Marítimo en La Coruña [Gob. de España]
Con el regreso de la competencia entre grandes potencias y la perspectiva de un espacio marítimo altamente disputado en la zona euroatlántica, la OTAN deberá desempeñar un papel más activo en el mar para preservar la estabilidad y la libertad de navegación. La protección del comercio marítimo y las infraestructuras submarinas críticas, motores clave de la economía global, se combinan ahora con la necesidad de fortalecer la disuasión naval y las capacidades de combate de alto nivel. Sin embargo, equilibrar ambos extremos del espectro probablemente resultará muy difícil dadas las actuales restricciones fiscales en el gasto de defensa de los aliados. Los gobiernos aliados y sus armadas deberán maximizar sus recursos disponibles y utilizarlos de la manera más eficiente posible, especialmente en misiones y operaciones relacionadas con la seguridad marítima.
A diferencia de muchos de sus aliados de la OTAN, España no cuenta actualmente con un servicio de Guardacostas para proteger sus aguas. En su lugar, cuenta con diversos servicios con distintas competencias, bajo la responsabilidad de seis ministerios nacionales. Si bien estos servicios proporcionan una presencia constante en todo el territorio marítimo español, carecen de un mando unificado y, a menudo, están mal equipados para desempeñar sus funciones con eficacia. El trágico episodio del año pasado en Barbate, Cádiz, donde murieron dos guardias civiles embestidos por una embarcación de contrabando de drogas al intentar interceptarla, es un buen ejemplo.
Siguiendo el ejemplo de muchos de sus aliados europeos y estadounidenses en la OTAN, merece la pena explorar la posibilidad de establecer una Guardia Costera española que fusione todos estos servicios existentes en un único servicio profesional con una estructura de mando unificada y claramente definida. Si bien el proceso, sin duda, se enfrentaría a considerables obstáculos burocráticos y económicos a corto y medio plazo, sería muy beneficioso a largo plazo, proporcionando al flanco sur de la OTAN una mayor presencia policial, especialmente en los concurridos accesos al estratégico Estrecho de Gibraltar.
El flanco sur marítimo de la OTAN
Tras décadas de una orientación predominantemente continental del cálculo estratégico de la Alianza, y tras la guerra en Ucrania, que aún mantiene la mayor parte de su atención en su flanco oriental, el regreso de la competencia entre grandes potencias ha generado nuevas y antiguas amenazas a la estabilidad marítima en torno a los flancos marítimos de la OTAN. El mar Báltico ha sido escenario de una serie de ataques contra infraestructuras submarinas críticas, lo que ha provocado un aumento de los recursos de vigilancia marítima. A pesar de recibir menos atención, el panorama de seguridad en la región mediterránea también está experimentando una transformación significativa.
Como afirman Jeremy Stöhs y Sebastian Bruns, “con el regreso de la competencia entre grandes potencias y las correspondientes actividades de actores revisionistas en la región mediterránea en general, el Mediterráneo ha resurgido con fuerza como una masa de agua en disputa”. Como consecuencia, “los responsables políticos occidentales deberían revisar sus enfoques sobre el uso del poder naval en la región”. Entre las principales potencias navales de la región, Italia ha demostrado un encomiable compromiso para fortalecer su poder naval y su presencia marítima en todo su ‘Mediterráneo ampliado’, como lo demuestran los ambiciosos planes anunciados para la Marina Militare y sus exitosos despliegues para proteger la navegación mercante en el Mar Rojo.
Entre los retos de seguridad más urgentes para la seguridad marítima española y de la OTAN se encuentran la conocida y necesaria protección de las infraestructuras submarinas críticas, especialmente en el sur, la prevención de los flujos migratorios irregulares y el contrabando de drogas y armas. También existe la amenaza relativamente reciente que representa la llamada Flota Oscura rusa. Estos buques, “implicados en operaciones ilegales que para evitar sanciones buscan eludir diversos aspectos de la regulación marítima y las disposiciones sobre seguros”, operan de una manera que “la complejidad de las estructuras de propiedad y operación busca deliberadamente oscurecer y confundir”. España es muy vulnerable a los desastres ambientales debido al alto tráfico de buques de la Flota Oscura en sus costas, como varios analistas españoles llevan años advirtiendo.
La necesidad de una regeneración del poder naval aliado en su territorio meridional exige una evaluación cuidadosa de las estructuras y organismos existentes encargados de proporcionar los servicios de policía y la disuasión necesarios. Un ejemplo de ello es el caso de España, una de las principales potencias navales del Mediterráneo y un contribuyente activo a los Grupos Marítimos Permanentes de la Alianza. Más allá de los desafíos que enfrenta la Armada hoy en día, incluida la necesidad de una flota de submarinos más grande, la organización de la presencia policial altamente descentralizada de España sigue siendo un dolor de cabeza constante para muchos dentro de su comunidad marítima.
El dilema de la policía marítima española
Un vistazo rápido a la posición de España en el mapa mundial revela su fuerte inclinación geográfica hacia el mar. Sus extensas costas tanto en el Mediterráneo (incluidas las Islas Baleares), como en el Mar Cantábrico y el Océano Atlántico (incluidas las Islas Canarias), así como su posición como guardiana del Estrecho de Gibraltar, la convierten en una de las naciones más marítimas de toda Europa. Sin embargo, como revela la historia, las élites políticas españolas han descuidado tradicionalmente esta predisposición en favor de una mentalidad continental altamente contradictoria, impidiéndoles así aprovechar todas las oportunidades que el mar podría brindar a su prosperidad nacional. En resumen, Madrid ha incumplido uno de los pilares del poder marítimo de Alfred Thayer Mahan: el carácter del gobierno.
Uno de los principales aspectos en los que esta negligencia se manifiesta actualmente es la compleja organización de sus numerosos servicios marítimos. La presencia policial española en torno a sus aguas territoriales y ZEE comprende diversos actores e instituciones, con tareas y funciones superpuestas y descentralizadas. Esto da lugar a un desperdicio de esfuerzos y recursos valiosos que de otro modo podrían gestionarse de forma mucho más eficiente y eficaz, en particular en un momento en el que los servicios marítimos de toda Europa tienen una demanda especial de defender su existencia y necesidad de financiación frente a un liderazgo político de mentalidad continental.
Hasta 1986, las responsabilidades de seguridad marítima recaían en el Servicio de Vigilancia Aduanera, centrado en operaciones de interdicción marítima, y la Armada, en el cumplimiento de sus responsabilidades militares y de cualquier otra tarea necesaria que le fuera encomendada por cualquier Ministerio del Gobierno. En 1986, el Gobierno aprobó la Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, que dio lugar al establecimiento de nuevas instituciones implicadas en las operaciones de vigilancia marítima. Las dos primeras fueron el Servicio Marítimo (SEMAR) de la Guardia Civil y el Servicio de Seguridad y Salvamento Marítimo (SASEMAR), a las que siguieron otras como el Instituto Español de Oceanografía (IEO), el Instituto Social de la Marina (ISM) o la Secretaría General de Pesca Marítima (SEGEPESCA).
Actualmente, la Armada se encarga de la vigilancia y seguridad de todos los espacios marítimos de soberanía española, desde la costa hasta el límite de la ZEE, desde una perspectiva de seguridad nacional. El Servicio de Vigilancia Aduanera conserva competencias exclusivas en materia aduanera y fiscal dentro del mar territorial, mientras que el Servicio de la Guardia Civil Marítima hace lo propio en materia judicial, fiscal y administrativa también dentro del mar territorial.
Así, estos y otros organismos con tareas y responsabilidades similares —todos equipados con sus propias flotas pequeñas de buques, aeronaves y sistemas independientes de mando y control— han dado lugar gradualmente al establecimiento de una presencia policial marítima casi de hidra. Resulta ineficiente y antieconómica dada la superposición de responsabilidades.
En conjunto, como argumenta el capitán de corbeta retirado Fernando Novoa, la existencia de competencias, cultura, responsabilidades, formación y procedimientos propios de cada organismo da lugar a una verdadera amalgama de tipos de buques y modelos de aeronaves, lo que agrava la abrumadora falta de estandarización. Esto se traduce en caros e innecesarios costes de mantenimiento, logísticos y operativos.
Una Guardia Costera española
Ante estos problemas, y aprovechando el debate existente en los círculos marítimos y navales españoles, España debería explorar la creación de una Guardia Costera con un modelo similar al de Estados Unidos, Noruega o Italia. Se necesita un servicio profesional que colabore con la Armada y asuma todas las funciones civiles y de seguridad. Esto eliminaría el dilema existente y resolvería las duplicidades que se dan entre tantas instituciones diferentes.
La idea no es nueva en absoluto. Al contrario, se ha planteado en numerosas ocasiones en los debates marítimos españoles. Sin embargo, es necesario ampliar el argumento para incluir un debate sobre los beneficios que el establecimiento de dicha institución podría tener para la presencia de seguridad de la OTAN en su flanco sur.
El capitán de navío (r) Francisco Romero ha sido otro defensor de la necesidad de “una Guardia Costera plenamente responsable de todas las tareas de vigilancia y seguridad nacional, judicial, fiscal, administrativa, aduanera y de control del contrabando en todo el mar territorial español”. En su opinión, dicha institución debería estar bajo el mando operativo de la Armada, tomando como modelo a la Guardia Costera de Estados Unidos, y coordinando también sus actividades con los recursos de Patrulla Marítima de la Fuerza Aérea y los propios buques de patrulla en alta mar de la Armada y sus plataformas asociadas.
Idealmente, la creación de una Guardia Costera española debería fusionar en un solo servicio todos (o la mayoría) de los servicios existentes, con sus recursos y funciones bajo el mando unificado de una única institución independiente de la Armada y responsable ante el Jefe del Estado Mayor de la Defensa y el Ministerio de Defensa (como propuso el capitán de fragata Novoa). Otros incluso han considerado la creación de una única fuerza de policía marítima fronteriza bajo el Ministerio del Interior. Como es lógico, en caso de conflicto, cuantos menos servicios deban coordinarse para apoyar a la Armada, mejor.
Sin embargo, el establecimiento exitoso de dicho servicio se enfrentaría a importantes trabas administrativas y burocráticas, dada la variedad de ministerios y actores involucrados en el proceso. La primera y quizás la más importante incógnita es qué actor gubernamental debería ser el responsable último. Como se mencionó, tanto el Ministerio de Defensa como el del Interior son los candidatos más probables. La segunda cuestión es qué recursos deberían agruparse para constituir el nuevo servicio. Las diferentes propuestas presentadas a lo largo de los años abarcan desde la fusión de solo algunas instituciones existentes, dejando a otras con competencias limitadas, hasta la fusión de todas ellas en un solo servicio que colabore con la Armada (ya sea bajo su mando o por separado). En este último caso, la Armada podría aportar los recursos humanos necesarios para reforzar la experiencia del personal. Quizás el primer paso podría ser una reevaluación de los servicios actuales para eliminar la duplicación de responsabilidades antes de fusionarlos en un nuevo servicio único.
Aunque el proceso sea largo y costoso, el establecimiento de una Guardia Costera española permitiría una mayor interoperabilidad entre los servicios de guardacostas aliados en el flanco sur de la OTAN. Esto, a su vez, beneficiaría a la alianza al apoyar operaciones de seguridad como la Operación Active Endeavour (OAE). Desde su establecimiento en 2016, como sucesora de la Operación Sea Guardian, la OAE ha proporcionado una presencia significativa en el flanco sur de la Alianza. Sus principales misiones incluyen el apoyo al conocimiento de la situación marítima, la defensa de la libertad de navegación, la realización de tareas de interdicción, la lucha contra el terrorismo marítimo, la contribución al desarrollo de capacidades, la lucha contra la proliferación de armas de destrucción masiva y la protección de infraestructuras críticas. La operación cuenta con el apoyo de las armadas aliadas, que le proporcionan unidades de superficie y submarinas, aeronaves de patrulla marítima y aeronaves aerotransportadas de alerta temprana.
Ante la apremiante demanda de capacidades navales adicionales y la necesidad de destinar buques de guerra de mayor tamaño (fragatas y destructores) a operaciones de alto nivel, en lugar de operaciones puramente de seguridad marítima, los guardacostas del sur de la OTAN podrían participar en operaciones de apoyo como la OAE para liberar unidades militares y dedicarlas a tareas de alto nivel. Incluso sin integrarse en estas operaciones, la sola presencia de guardacostas europeos en el Mediterráneo y el Estrecho de Gibraltar proporcionaría una presencia marítima adicional y más estructurada. La mayoría de los desafíos actuales en el mar pueden mitigarse en cierta medida mediante un mayor conocimiento del ámbito marítimo, algo para lo que los guardacostas están más que capacitados.
En conjunto, las amenazas y desafíos marítimos de la OTAN han puesto de manifiesto la necesidad de aumentar la concienciación y la presencia naval, asumiendo que las limitaciones presupuestarias seguirán siendo un obstáculo importante para ampliar el tamaño de las armadas, tanto en términos de activos como de personal. Los gobiernos y los estados mayores aliados deben esforzarse por encontrar las maneras más eficaces de maximizar el uso de sus activos disponibles.
Conclusión
Si bien el caso de la presencia de la policía española en el mar es muy concreto en el contexto más amplio de la OTAN, sigue siendo un ejemplo elocuente de los complejos desafíos que enfrenta la Alianza hoy en día. En un momento en que las naciones europeas están llamadas a desempeñar un papel más importante y relevante en la protección de los flancos marítimos de Europa, en medio de importantes restricciones presupuestarias, los aliados deben esforzarse por maximizar la eficacia y eficiencia de sus instituciones marítimas y evitar cualquier duplicación innecesaria de esfuerzos.
Las últimas décadas han presenciado el surgimiento de una amplia gama de amenazas asimétricas en sus aguas, incluyendo los continuos ataques contra infraestructuras submarinas críticas, el tráfico irregular de personas y drogas desde el continente africano, o el riesgo inminente de un desastre ambiental que representa la flota oscura de Rusia. Estas amenazas se superponen con la necesidad constante de capacidades navales de alto nivel, como lo demostró la crisis del Mar Rojo.
En conjunto, los servicios marítimos y navales europeos tendrán que intensificar sus esfuerzos y asumir una mayor responsabilidad a medida que Estados Unidos continúa trasladando sus prioridades hacia el otro lado del mundo. España y su necesidad de un servicio único de Guardacostas que asuma la responsabilidad de las operaciones de seguridad más cercanas es un claro ejemplo de los cambios necesarios que los aliados se verán obligados a considerar para tener éxito en esta nueva era de competencia entre grandes potencias en el mar. La necesidad de una Guardia Costera española es solo un ejemplo, entre muchos otros, de los debates que las naciones europeas de la OTAN tendrán que afrontar para aprovechar al máximo sus limitados recursos y encontrar las maneras más eficientes de hacerlo.
* Este texto fue publicado originalmente en inglés por el Center for International Maritime Security (CIMSEC), el 22 de abril de 2025.
Gonzalo Vázquez es investigador asociado del Centro de Pensamiento Naval de la Escuela de Guerra Naval Española y miembro del equipo de GASS.