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Cumbre de la Alianza Atlántica en Bruselas, en junio de 2021 [OTAN]
Cuando aún no se han extinguido los ecos de la recientemente clausurada Cumbre de Bruselas 2021 de jefes de Estado y de Gobierno de la OTAN, puede resultar oportuno hacer una reflexión, siquiera apresurada, sobre las conclusiones alcanzadas en la misma, expuestas en el largo comunicado emitido el 14 de junio en el que las altas instancias de los estados miembros han trazado los rasgos fundamentales de la Alianza para el futuro a medio plazo.
Antes de su celebración, la cumbre había estado rodeada del aura de lo especial. No sólo porque iba a ser el primer evento presencial de alto nivel de la OTAN de la era Covid sino también, quizá sobre todo, porque se esperaba que escenificase el retorno de Estados Unidos a la multilateralidad y a una relación menos áspera que la que el presidente Donald Trump había mantenido con sus socios transatlánticos.
En lo que se refiere a lo visible y lo protocolario, la cumbre respondió a las expectativas, mostrando una Norteamérica más sensible y cercana a los europeos, con un presidente Biden más en sintonía con sus homólogos que su antecesor. En cuestiones de fondo, sin embargo, el contenido del comunicado final dejó patente que las diferencias en materia de seguridad entre los dos presidentes eran, en general, más de tono que de contenido.
Es verdad que Trump había mantenido una actitud ruda –a veces, hasta grosera– y displicente con sus aliados, a quienes exigió, con poco tacto, una mayor corresponsabilidad en el reparto del coste de la seguridad europea. Además, Trump realizó declaraciones sobre la Alianza que hicieron temer incluso por su continuidad, y que llevaron al presidente Emmanuel Macron a decir –con los intereses franceses en mente, no olvidemos–, que la OTAN se encontraba en situación de “muerte cerebral”. Pero no es menos cierto que, en paralelo a esta retórica y a pesar de todo, la organización continuó su andadura sin pérdidas de capacidad atribuibles a la conducta del inquilino de la Casa Blanca.
Que la cumbre se planteó con la intención de marcar distancias con el período Trump lo certifica el hecho de que, ya en el primer punto del comunicado, los aliados se refieran explícitamente a su consciencia de estar abriendo “un nuevo capítulo en las relaciones transatlánticas”. El cambio de actitud norteamericana sobre la imposición de sanciones a Rusia para tratar de frenar el proyecto de gaseoducto Nord Stream 2 era una muestra de la voluntad de Biden de afrontar las relaciones con Europa con un talante más positivo (esta concesión a Rusia –y a Alemania, principal beneficiaria de la nueva conducción– encuentra su imagen especular en el párrafo 59 del comunicado, que compromete a los aliados a asegurar que ninguno será vulnerable a la manipulación política o coercitiva de la energía). Ello no ha impedido, sin embargo, que, de una forma más diplomática, eso sí, cuestiones como la del agravio estadounidense por el bajo nivel de gasto en defensa de la mayor parte de los países OTAN hayan ocupado, y lo sigan haciendo, un lugar relevante en la agenda norteamericana.
Comunicado extenso
El comunicado de Bruselas es inusualmente extenso, incluso para los estándares acostumbrados en este tipo de cumbres. Y lo es porque, en su afán de proyectar la Alianza hacia un futuro complejo, hace una interpretación amplia del concepto “seguridad”, y describe un extenso y dispar catálogo de amenazas y riesgos para la comunidad transatlántica. Así, junto a algunos riesgos vinculados a una visión clásica y más reducida de la seguridad, como la competición planteada por potencias como Rusia y China, el terrorismo, las amenazas en el espacio y el ciberespacio o la proliferación nuclear, se unen ahora otros como la inmigración irregular, la seguridad humana, la seguridad energética o el calentamiento global.
El reconocimiento de la complejidad y amplitud de este escenario de seguridad tiene como corolario la necesidad de redactar una nueva Estrategia de Seguridad que sustituya a la actual, vigente desde 2010. El mandato al respecto hecho en el comunicado final al secretario general de la Alianza es, quizás, el aspecto más sobresaliente de la Cumbre de Bruselas.
El comunicado declara, sin detallar cómo lo hará, que la Alianza se propone reforzar y modernizar su Estructura de Fuerzas (NATO Force Structure) para hacerla capaz de responder a las necesidades de defensa actuales y futuras bajo el mando y control de una Estructura de Mando (NATO Command Structure) más robusta, elástica y eficiente. Naturalmente, esto implica un incremento del gasto en seguridad de todos y cada uno de los estados miembros, a los que el comunicado continúa insistiendo en la necesidad de converger en los términos del acuerdo alcanzado en Gales en 2014 sobre incremento de los presupuestos nacionales de defensa, y a los que requiere una contribución económica mayor al Presupuesto Compartido (NATO Common Funding).
El comunicado de Bruselas insiste en el carácter omnidireccional e indivisible del paraguas de seguridad que ofrece la OTAN a sus miembros y que, así proclama repetidas veces, se extiende 360° alrededor del territorio de la Alianza, satisfaciendo las variadas necesidades de todos sus miembros en esta materia. Esta afirmación es, en realidad, poco más que una declaración de intenciones pues, mientras la organización ha definido una clara amenaza proveniente del Este y ha adoptado medidas disuasorias concretas contra ella como el despliegue de la Enhanced Forward Presence en Polonia y las Repúblicas Bálticas, o la Tailored Forward Presence en Rumanía, en el Sur la amenaza aparece definida de una forma un tanto vaga, y las acciones contra ella se reducen por el momento a la puesta en marcha del Hub for the South, un centro diseñado para mejorar el grado de conocimiento de la situación en el flanco sur de la Alianza.
Rusia y China
Para darse cuenta de este desequilibrio, basta con considerar el diferente tratamiento que el comunicado dedica a ambos espacios geográficos. Rusia, de cuyas relaciones actuales con la OTAN el secretario general de la Alianza dijo que se encuentran en el punto más bajo desde el final de la Guerra Fría, se dibuja en el texto como la amenaza principal a que debe hacer frente la OTAN y es, con holgada diferencia, el país más nombrado en su articulado, una importante parte del cual se refiere, directa o indirectamente, a este país. Las amenazas procedentes del Sur reciben, mientras tanto, una atención un tanto marginal, llamativa incluso reconociendo que dichas amenazas son más difusas e indefinidas, pero no por ello menos reales, particularmente para los países limítrofes.
China se dibuja en el documento como una de las principales preocupaciones de seguridad para la Alianza. Su comportamiento asertivo y ambicioso se denuncia en el texto como generador de un importante reto sistémico al actual orden internacional basado en reglas –que, cabe decir, China percibe como impuesto por Occidente– y en contraste con el sistema de valores consagrados en el Tratado de Washington. La preocupación por China se concreta en cuestiones como la expansión de su arsenal nuclear, los esfuerzos por dotarse de una tríada nuclear y su particular estrategia, en la que combina elementos militares y civiles.
El comunicado no llega todavía a comprometer a la OTAN más allá de hacer un llamamiento a China para que actúe y se comporte como una potencia responsable dentro del sistema internacional, y de ofrecerle un diálogo estratégico constructivo en áreas relevantes para la Alianza, y allá donde sea posible para hacer frente a retos comunes como el cambio climático. No cabe duda, sin embargo, de que, de continuar la tendencia que muestra actualmente, China va a ocupar un lugar cada vez más central en la estrategia de la OTAN.
También en clara referencia a China, que pugna por alcanzar una situación de superioridad tecnológica con respecto a Occidente, especialmente en los dominios espacial y del ciberespacio, altamente dependientes de la tecnología, la OTAN subraya la intención de no perder la carrera y de mantener su superioridad en el terreno de las denominadas Tecnologías Emergentes y Disruptivas (Emerging and Disruptive Technologies o EDT), cuyo dominio resulta fundamental a estos efectos. No cabe duda de que este propósito tendrá un coste que se acumulará al referido anteriormente.
Espacio exterior, ciberespacio y Artículo 5
En lo que respecta, precisamente, al espacio exterior y al ciberespacio, el comunicado los reconoce como dominios operativos susceptibles, por tanto, de motivar la invocación por los aliados del Artículo 5 del Tratado de Washington en caso de ataque. Sin embargo, y reconociendo lo difícil que resulta atribuir acciones ofensivas en estos dominios e, incluso, dar a esas acciones el carácter de “ataque”, los aliados acuerdan considerar esta posibilidad caso por caso y tras un cuidadoso estudio.
Incluso teniendo en cuenta esta limitación, la posibilidad puede provocar interesantes paradojas para España. Por ejemplo, no sería inconcebible un caso en el que España se viera en la tesitura de tener que prestar apoyo a un aliado, en virtud de la aplicación del Artículo 5, si éste sufriera un ataque en un remoto e indefinido lugar del espacio exterior, mientras ve cómo ataques a los territorios de soberanía en el Norte de África, a tan solo decenas de kilómetros de la Península, quedan excluidos del paraguas protector de la cláusula OTAN de seguridad colectiva que supone este artículo.
Aunque ya hace tiempo que la OTAN ha dejado de ser una alianza puramente militar para pasar a ser más bien una organización política, el comunicado hace ahora un importante esfuerzo en definirse como tal, como una sociedad de democracias, e insta al secretario general a hacer una reflexión sobre la forma de reforzar, precisamente, esa dimensión política de la Alianza. En ese contexto, resulta un tanto contradictorio que la OTAN, que se postula en el comunicado como una suerte de club de democracias, pase por alto las credenciales que Turquía presenta en este terreno, a la vez que hace un indisimulado esfuerzo de deshielo para mantener a este país anclado a la Alianza.
El comunicado, de hecho, dedica varios párrafos a Turquía, cuyo valor estratégico es indiscutible en una confrontación con Rusia, para manifestarle su apoyo ante las consecuencias negativas del conflicto sirio, haciendo una especial mención a su rol como país de acogida de numerosos refugiados, y comprometiendo a la Alianza para que permanezca vigilante ante la posibilidad de que Turquía reciba ataques de misiles balísticos procedentes de Siria. El intento de abrir un capítulo nuevo en las relaciones de Turquía con Occidente y, más en particular, con Estados Unidos, dañadas por la deriva autoritaria de Erdogan y por su acercamiento a Rusia –que costó a Turquía la anulación del contrato suscrito con Estados Unidos para adquirir el avión de combate de última generación F-35 por la adquisición del sistema antiaéreo ruso S-400– resulta evidente. Sus frutos están aún por verse.
En conclusión, el comunicado de la última cumbre muestra a una OTAN en proceso de adaptación a un horizonte de seguridad cambiante y crecientemente complejo. La de Bruselas no puede calificarse como una cumbre revolucionaria –muchos de las cuestiones expuestas en el comunicado ya estaban presentes en el de la cumbre anterior, celebrada en 2018–, pero sí introduce importantes cambios para orientar la Alianza hacia el futuro previsible y ponerla en la mejor situación posible para que continúe garantizando la seguridad de sus miembros de forma efectiva. En este terreno, no sería extraño ver en el futuro un creciente desplazamiento hacia la región del Indo-Pacífico del centro de gravedad del interés estratégico y de seguridad de la OTAN.
El Comunicado de Bruselas ha ampliado de forma considerable la paleta de asuntos de los que la OTAN debe ocuparse, por mor de la interpretación amplia que los aliados hacen del concepto de “seguridad”. A Rusia, China, y otras amenazas “clásicas”, se unen ahora otras cuestiones como la seguridad humana, la energética, las migraciones, o el calentamiento global, que expanden considerablemente la demanda que se pone sobre la Alianza. Que ésta proporcione o no una respuesta eficaz dependerá en gran medida de que los estados miembros sean capaces de pagar una factura que se antoja abultada, a la vista de la cantidad y naturaleza de los riesgos que se le pide afrontar. Para ello, resulta imprescindible asignar a éstos una prioridad adecuada. De otro modo, puede caerse en el peligro de que el término “seguridad” pierda todo su sentido. Cuando todo se define como un problema de seguridad, nada es, al final, seguridad.