La coyuntura y el estatismo de López Obrador lastran la apertura petrolera de México

México aprobó en 2013 una reforma energética que, con el fin del monopolio de Pemex, abría el sector petrolero a la iniciativa privada y extranjera. Con ello se buscaba revertir el declive de la producción de crudo, así como obtener la financiación y la tecnología necesarias para la modernización de la compañía estatal. Opuesto a esa apertura, que califica de “traición a la patria”, Andrés Manuel López Obrador ha ido propiciando una reversión de esa política desde que llegó a la presidencia en 2018. A finales de 2021 presentó una contrarreforma que, aunque mira más al sector eléctrico, también tiene consecuencias en el petrolero. El estatismo de López Obrador y una coyuntura internacional que mira más a las renovables puede enfriar el interés inversor en México.

El ‘Pacto por México’ de 2013, que en el arranque de la presidencia de Enrique Peña Nieto propició diversas reformas –aprobadas en el Congreso con el apoyo de los entonces tres mayores partidos políticos (PRI, PAN y PRD)–, venía a avalar el criterio de que, sin inversión extranjera, el sector petrolero mexicano no podía prosperar. Alcanzado un pico de producción de 3,4 millones de barriles diarios en 2003, lo que aportaba el 33% de los ingresos del Estado, diez años después se constataba un «inevitable e inexorable declive», como se apuntaría luego desde el Wilson Center. A menos de que la petrolera estatal, Petróleos Mexicanos (Pemex), lograra las tecnologías y el ‘know-how’ necesarios mediante acuerdos con grandes compañías privadas y además llegara inversión extranjera para nuevos proyectos, México sacaría poco provecho de sus reservas de hidrocarburos, muchas de las cuales se encuentran en aguas profundas o en formaciones no convencionales.

La conveniencia de la apertura petrolera se veía desde hacía tiempo, pero en México siempre ha pesado –política y socialmente– la idea de la soberanía nacional sobre todo lo que se encuentra en el subsuelo, como ya en 1917 consagró la vigente Constitución (art. 27). Desde que en 1938 el gobierno de Lázaro Cárdenas nacionalizó la industria petrolera y creó Petróleos Mexicanos, únicamente a esta empresa han correspondido las actividades de extracción, procesamiento y distribución de hidrocarburos. Dada esa concepción ‘patrimonialista’ de los recursos naturales de la nación, compartida en muchas partes de Latinoamérica, no es de extrañar que Andrés Manuel López Obrador y su populista Morena, partido ahora mayoritario, estén impulsando de nuevo el dominio estatal del sector petrolero y también del eléctrico (en la medida de lo posible, pues hay acuerdos ya firmados con empresas privadas legalmente vinculantes, aunque el Gobierno está dispuesto en algunos casos a romperlos, especialmente en la generación eléctrica).

El Congreso mexicano puso en marcha la reforma energética mediante la modificación de la Constitución a finales de 2013 y la aprobación de la legislación que la desarrollaba en agosto de 2014; las primeras rondas de las nuevas adjudicaciones de campos petroleros para la exploración y producción tuvieron lugar a partir de 2015. La Ley de Reforma Energética abría la posibilidad de que la nación mexicana pudiera otorgar asignaciones y contratos para la explotación y extracción de los recursos a empresas privadas, tanto en colaboración con Pemex como separadamente. Entre los objetivos de la reforma, como se indicaba en el resumen ejecutivo del proyecto, se incluían “atraer mayor inversión al sector energético mexicano para impulsar el desarrollo del país” y “contar con un mayor abasto de energéticos a mejores precios”. A su vez, se esperaba que aumentara la producción de petróleo de 2,5 millones de barriles diarios en 2013 a 3 millones para 2018 y 3,5 millones para 2025, cifras que no se han alcanzado (en 2020, la producción fue de 1,7 millones de barriles diarios).

Mal momento

La cuestión es que, demorada durante tanto tiempo, la reforma se materializó en el peor de los momentos: a mediados de 2014 se produjo un desplome del precio internacional del crudo y fue difícil movilizar las inversiones esperadas. Cuando el mercado empezó a recomponerse, llegó la presidencia de López Obrador; su proclividad al estatismo se ha visto favorecida por un contexto mundial pospandémico de retracción respecto del globalismo que el planeta había abrazado. Además, el propio sector petrolero internacional encara dudas derivadas de los cálculos sobre un pico de consumo no muy lejano –en medio del despegue del vehículo eléctrico– y al mismo tiempo ve cómo grandes compañías energéticas están redirigiendo sus esfuerzos hacia proyectos de generación renovable.

Este contexto hizo que las inversiones no fueran inicialmente todo lo abundantes que se prometía, ni luego hayan aportado los beneficios que México esperaba tanto para el desarrollo de Pemex como para el progreso económico y social del país, de forma que el otro plato de la balanza –la pérdida parcial de soberanía sobre los propios recursos– ha pesado más para muchos mexicanos. Una parte de la opinión pública destaca que las concesiones a empresas extranjeras presentan una acumulación de utilidades que son transferidas al extranjero, con escasa incidencia sobre el país en que se generan.

Se ha señalado el caso de la angloholandesa Royal Dutch Shell, empresa que en 2017 inició nuevamente operaciones de extracción en aguas mexicanas del Golfo de México después de más de 80 años de ausencia, desde la expropiación petrolera. Shell ha reportado desde entonces una utilidad bruta de sus operaciones globales (no solo en México) de más 226.995 millones de dólares, transferidos directamente a su sede en La Haya. Los insumos obtenidos por otras empresas se trasladan también a sus sedes fiscales en el extranjero. Los críticos advierten que solo permanece dentro del país parte del costo fijo de las transnacionales, que se dirige a pagar los salarios de los trabajadores nacionales o a mantener la infraestructura de dichas empresas.

Inversiones

A mediados de 2018, en el quinto aniversario del Pacto por México, el Wilson Center contabilizaba que desde su firma se había comprometido una inversión futura de 160.000 millones de dólares. El FMI manejaba cifras más reducidas, indicando que hasta 2017 la inversión comprometida era de 3.000 millones de dólares, si bien hablaba también de un potencial de hasta 60.000 millones. En todo caso, esas instituciones precisaban que el impacto en el aumento de la extracción de crudo, el aporte de ingresos fiscales para el Estado mexicano y el incremento del empleo solo comenzaría a notarse a partir de 2020. Sin embargo, ese año de confinamiento trastocó todas las previsiones económicas.

Según el último cómputo oficial, la inversión extranjera directa (IED) en extracción de petróleo y gas sumó 5.954 millones de dólares entre enero de 2015 y junio de 2021, y un total de 11.910 millones la destinada al sector eléctrico. Aunque las aportaciones anuales de IED en ese periodo para el ámbito energético suponen un claro incremento respecto a las que se registraban antes de la reforma, lo cierto es que su crecimiento se ha estancado, con reducciones en lo que afecta al campo eléctrico, directamente más amenazado de momento por los planes de López Obrador. Su sexenio se muestra cuando menos plano en la atracción de inversiones: México registró en 2013 una IED total, en los diferentes sectores de la economía, de 48.244 millones de dólares; en 2019, antes de que comenzaran los disruptivos confinamientos, fue de 34.269 millones.

También en su examen sobre la aplicación de la reforma a los cinco años de su aprobación el Senado mexicano se mostraba en 2018 a la espera de contar con una mayor perspectiva para poder realizar una valoración apropiada. El Instituto Belisario Domínguez, institución de estudios del Senado, señalaba algunos asuntos aún pendientes e indicaba, en relación a la promesa de que el ciudadano podría ver abaratado su consumo, que a los tres años de la implementación propiamente dicha no se percibía una tendencia clara en los precios de los combustibles y de la electricidad. Con posteridad ha habido un abaratamiento de los costes de producción eléctrica, pero esto vuelve a estar en cuestión con los nuevos planes de López Obrador.  Por otro lado, el Instituto Belisario Domínguez, al recoger el cálculo de unas reservas de petróleo no convencional de 13.000 millones de barriles, se hacía eco de la controversia social en torno a la técnica del ‘fracking’, lo que podría dificultar el desarrollo de esa específica actividad en México.

El Gobierno mexicano había indicado originalmente que la reforma energética llevaría a un crecimiento económico de un punto porcentual del PIB en 2018 y de dos puntos para 2025, tal como constaba en el resumen ejecutivo del proyecto de reforma energética. Sin embargo, el crecimiento del PIB mexicano fue de apenas un 2,2% en 2018 y en 2019 decreció un 0,2%, incluso antes de llegar la pandemia. En 2013 se calculaba que la renta petrolera aportaba el 5,5% del PIB; la cifra había caído al 3,2% en 2019.

Por lo que se refiere a la generación de empleo, no es fácil determinar el número de puestos de trabajo creados. El proyecto de reforma hablaba de medio millón para 2018 y de dos millones y medio más para 2025. Se puede aventurar que no ha existido un impacto importante en el mercado laboral mexicano debido a la poca contratación de especialistas nacionales por empresas extranjeras. La pandemia, en cualquier caso, ha supuesto una marcha atrás en el nivel de ocupación de muchos sectores económicos.

La situación de Pemex

Uno de los argumentos de quienes acogían con reticencias la reforma era que la introducción de empresas privadas en el sector extractivo de hidrocarburos iba a debilitar a Pemex, al tener esta que compartir potencial espacio de expansión, generando así incertidumbre sobre el futuro de la compañía estatal. Al debilitar a Pemex, habría menos producción de crudo por parte del Estado y por tanto menos recaudación fiscal, lo que a su vez podría obligar a una reducción del gasto público, a menos de que el Gobierno recurriera a un mayor endeudamiento. Además, entregar a otras compañías campos petrolíferos, aceleraría el proceso de agotamiento de las reservas estratégicas de combustibles fósiles. Debido a que México tampoco posee la tecnología necesaria para producir energía renovable suficiente para abastecer la demanda del país, según se concluía de modo alarmista, el país perdería su soberanía energética en los próximos años.

Lo que ocurre es que, como advertía el consenso político que impulsó la reforma, sin inversión extranjera el futuro del sector energético mexicano, y en particular el de Pemex, está en entredicho. Precisamente el éxito más bien moderado de la reforma, en cuanto a atracción de inversión extranjera, afectada por los condicionantes externos (disrupción provocada por la pandemia) e internos (actitud reacia del Gobierno de López Obrador), ha dejado a Pemex a su suerte. A pesar del discurso del presidente, la compañía sigue su declive: una producción de hidrocarburos cada año a la baja, que por lo que afecta a los hidrocarburos líquidos se redujo a 1,7 millones de barriles diarios en 2020, y un creciente pasivo, que incluye una progresiva deuda que alcanzó los 113.000 millones de dólares al cierre de 2020.

Además del serio problema del robo de combustible por perforación de oleoductos, actividad conocida nacionalmente como ‘huachicoleo’ y que supone importantes pérdidas para Pemex, la compañía estatal ha debido afrontar, como las energéticas de todo el mundo, el reto de la paralización de la actividad económica durante el confinamiento por Covid-19 y su afectación al precio del carburante. La recurrente pandemia de coronavirus supuso un colapso internacional de los precios del petróleo: en 2020, la volatilidad del precio del crudo alcanzó niveles históricos, llegando a costar 20 dólares el barril (WTI). Para México, esto significó una debilitación aun mayor de la industria mexicana apoyada en la producción de Pemex. El sector privado en México está ahora experimentado una rápida recuperación de su competitividad, pero no así Pemex.

Intento de revisión de la reforma

Para intentar mejorar la posición de Pemex, López Obrador ha lanzado el proyecto de construcción de una gran refinería en Dos Bocas, en el estado de Tabasco, y en diciembre de 2021 ejecutó la compra del total accionarial de la refinería Deer Park de Texas, en Estados Unidos, de la que Pemex ya tenía la mitad de la propiedad. Con ello, a la actual capacidad de refinación de México que aportan las actuales seis refinerías (860.000 barriles diarios), se puede sumar la de la planta texana (340.000). Eso queda por debajo de los 1,4 millones de barriles diarios de combustible que consume México, si bien la cifra sería cubierta cuando entrara en funcionamiento la de Dos Bocas (con una capacidad prevista de 340.000). La apuesta por construir estas últimas instalaciones, con un costo previsto de 9.000 millones de dólares, ha sido visto como una manifestación del escaso interés de López Obrador por procurar inversiones en energía renovable y apostar en cambio por un proyecto tradicional, vinculado además al estado mexicano del que él y su familia proceden. No obstante, aunque es cierto ese desinterés por nuevas fuentes energéticas, aumentar la capacidad de refinación de México es adecuado para el país. Desde 2015 México se había convertido en importador neto de productos petroleros, sobre todo por importación de gasolina.

Un punto esencial en la contrarreforma energética de López Obrador es el intento de quitar la autonomía a Pemex y convertir de nuevo esa compañía estatal en un brazo directo del Gobierno. Así consta en el polémico proyecto que el presidente presentó en octubre de 2021, que pone su atención en sector eléctrico. Para su aprobación, el proyecto necesita dos tercios de los votos en el Congreso, un apoyo que de momento López Obrador y su partido Morena no reúnen. El paquete propuesto elimina el concepto de empresa productiva del Estado y convierte tanto a Pemex como a la compañía nacional de electricidad (Comisión Federal de Electricidad o CFE) en un órgano administrativo más del Estado. Precisamente el mayor empoderamiento de la CFE es el eje de la contrarreforma que impulsa López Obrador.

Ese proyecto establece nuevos límites a las compañías privadas que compiten con la CFE y que hasta ahora producen el 62% de la electricidad vendida en México. La nueva normativa quiere reducir esa cuota a un tope del 46%, además mediante contratos con la CFE, la cual tendría una cuota mínima del 54%. Esto pone el acento más en el control del Estado que en la eficiencia, pues la CFE (también Pemex) dejaría de estar legalmente obligada a buscar la sostenibilidad y el beneficio económicos, dejando a los productores privados en una clara desventaja. De aprobarse el proyecto, se deberían cancelar numerosos contratos con empresas privadas. Además, la iniciativa pretende suavizar las restricciones para la generación eléctrica mediante la quema de crudo de alto contenido sulfúrico, de modo que Pemex podría obtener aquí una ventaja.

Estas medidas pueden chocar con disposiciones del Tratado de Libre Comercio de México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC), en sus apartados dedicados a inversiones (capítulo 14), servicios transfronterizos (cap. 15) y propiedad estatal de empresas (cap. 22). Desde Washington se ha mostrado preocupación por el avance de una iniciativa que va contra la liberalización que anima la integración comercial de los tres países norteamericanos.

Balance

México se acerca a celebrar en 2023 los diez años del ‘Pacto por México’ con un balance insuficientemente satisfactorio. Por lo que afecta la reforma energética, diversos objetivos ciertamente se han cumplido, como la apertura a la iniciativa privada y el concurso de capital extranjero, que han contribuido a introducir algo más de dinamismo en sectores que se habían ido anquilosando por las estructuras de monopolio. Y esa multiplicación de actores en el mercado energético mexicano se ha llevado a cabo sin vulnerar la soberanía nacional que los mexicanos siempre se han mostrado celosos en proteger.

Siendo la producción petrolera un pilar central de la reforma energética, junto con lo relativo al mercado eléctrico, el persistente declive de la producción de crudo por parte de Pemex, no obstante, deja sin lograr uno de los mayores propósitos que se había marcado el país con el consenso político de 2013. Una coyuntura internacional negativa –tanto en el sector petrolero mismo, con la caída primero del precio del crudo, como luego, recuperados parcialmente los precios, con la crisis que ha supuesto el Covid-19 en casi todos los órdenes de la economía–, ha impedido un mayor atractivo inversor. Pero esa no ha sido la única causa, pues también hay que hablar de fallos de Pemex y del Gobierno mexicano en su estrategia de poner de nuevo de pie a la compañía estatal: ciertos elementos de corrupción han seguido y los intentos de saneamiento no han sido firmes. Con ello, las autoridades mexicanas han mostrado falta de capacidad administrativa y logística para la implementación de la reforma.

Cabe una actuación pública más decidida en la aplicación de medidas financieras. Por ejemplo, existen pocas regulaciones de precios de compraventa de combustibles, tanto de mayoreo como de menudeo, lo cual posibilita la manipulación de costos por parte de empresas privadas que así compiten de forma desleal con Pemex. Es posible predecir que Pemex, con el actual abandono de su infraestructura, seguirá manteniendo un declive estable, reduciendo el porcentaje que significan sus ventas para el PIB mexicano. Consiguientemente, también se podrá ir apreciando un mayor protagonismo en el mercado mexicano de hidrocarburos por parte de las empresas internacionales.

Justamente esto último es lo que procura evitar López Obrador: no mediante una eficiencia crecida de Pemex, sino mediante un cambio de las reglas de la reforma, que reviertan parte del espacio dado al capital extranjero y restituyan el sentido de monopolio de Pemex.