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Las Transferencias Monetarias Condicionadas, ¿una herramienta desfasada en América Latina?

Uno de los principales instrumentos para combatir la pobreza pierde vigencia entre el fin de la “década oro” y el comienzo de la “segunda década perdida”

Las llamadas Transferencias Monetarias Condicionadas (TMC) –entrega de dinero a familias desfavorecidas con el compromiso de escolarización, revisiones médicas u otros básicos requerimientos que, junto a mejorar los ingresos de los hogares, buscaban promover las opciones de la generación más joven– han ayudado en las últimas dos décadas a aumentar notablemente la clase media en Latinoamérica. Pero una vez sobrepasado el nivel de subsistencia, recientemente los ciudadanos comenzaron a reclamar una mejora de servicios, como la enseñanza, la sanidad o los transportes –así se vio en las protestas de meses pasados en la región–, algo a lo que las TMC ya no daban respuesta. Cuando los países pensaban en readaptar sus políticas, respondiendo a ese cambio de perspectiva, la crisis provocada por el Covid-19 amenaza con arrojar de nuevo a millones de personas en la pobreza, de manera que las transferencias monetarias vuelven a ser necesarias, esta vez no condicionadas.

Beneficiarios de Bolsa Família de Brasil, uno de los pioneros programas de transferencias monetarias condicionadas [Gob. de Brasil]

▲ Beneficiarios de Bolsa Família de Brasil, uno de los pioneros programas de transferencias monetarias condicionadas [Gob. de Brasil]

ARTÍCULO / María Gabriela Fajardo

Los primeros programas de Trasferencias Monetarias Condicionadas (TMC) en América Latina, región pionera en la puesta en marcha de este instrumento, se desarrollaron a mediados de la década de 1990 en Brasil y México con la intención de “transformar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables”, como dijo un informe de la Cepal (Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Naciones Unidas). Las TMC se diseñaron para brindar apoyo a familias en situación de pobreza o pobreza extrema con hijos menores de edad. La entrega de esas ayudas monetarias (también no monetarias) se realizaban siempre y cuando las familias cumplieran con condiciones básicas de salud, educación y nutrición de los menores.

La implementación de las TMC se expandió rápidamente por toda la región. En 1997, solo cuatro países contaban con alguno de estos programas: Brasil (Bolsa Escola), Ecuador (Bono Solidario), Honduras (Programa de Asignación Familiar) y México (Progresa). Una década después, casi todos los países latinoamericanos habían adaptado la iniciativa.

Si bien en ciertos casos esta herramienta ha sido controvertida, dado que algunos gobiernos la han podido utilizar como “instrumento de política social y se discute su focalización como una estrategia de abordaje de acciones que deben operar bajo presupuestos restringidos”, según advierte el mencionado informe de la Cepal, lo cierto es que se considera que las TMC han contribuido al progreso socioeconómico de la región. Así lo señalaba recientemente Alejandro Werner, director para el Hemisferio Occidental del Fondo Monetario Internacional (FMI). “En los últimos 15 años”, dijo, atribuyendo parte del mérito a las TMC, “se han hecho avances importantes en el tema de abatimiento de la pobreza y de reducción de la mala distribución del ingreso. De esta manera, es probable que Latinoamérica sea la región donde se ve la mayor mejora en la distribución del ingreso”.

Entre 2002 y 2014, tiempo conocido en Latinoamérica como la “década de oro“ (consecuencia del boom de las materias primas), la tasa de pobreza en la región se redujo del 45,4% al 27,8%, de modo que 66 millones de personas superaron esa situación, de acuerdo con el Panorama Social de América Latina 2019 publicado por la Cepal. Adicionalmente, la tasa de pobreza extrema disminuyó de un 12,2% a un 7,8%. No obstante, desde 2015, el nivel de pobreza y pobreza extrema comenzó a aumentar, patrón que ha continuado desde entonces, aunque de modo moderado. Para 2019 la Cepal pronosticó un incremento de la pobreza y pobreza extrema hasta tasas del 30,8% y del 11,5%, respectivamente, de forma que 27 millones más de personas volvieron a situaciones de pobreza en comparación con 2014. 

El reto: de la pobreza extrema, a la clase media

Esa ligera reversión indica que muchos que en esa “década de oro” accedieron a la clase media, convirtiendo a ese sector de la población por primera vez en mayoritario, se encuentran en un alto grado de vulnerabilidad. Al mismo tiempo, esas personas han visto cómo, superada su previa situación de supervivencia, sus expectativas de subsiguiente progreso y de acceso a mejores servicios por parte del Estado no se han visto atendidas. El nuevo reto de muchos países era hacer que las políticas públicas giraran en torno a otros factores que permitieran la consolidación de dichas personas en la clase media. Esa desatención generó un descontento que contribuyó a las grandes protestas vividas en varios países latinoamericanos a finales de 2019.

Las mayores demandas de una población en mejores condiciones hicieron más evidentes las deficiencias estructurales. “Las carencias estructurales de la región se han vuelto más patentes y su solución es parte de las demandas de amplios grupos sociales, en particular de las nuevas generaciones”, según el informe Panorama Social. En concreto, la Cepal alertaba sobre “el acceso segmentado a servicios públicos y culturales de calidad”.

En palabras de Werner, “el haber logrado una reducción tan importante en el abatimiento de la pobreza también hace que se genere un reto importante para los hacedores de política en América Latina, ya que el diseño de las políticas sociales tiene que orientarse a atender otros factores, no al abatimiento de la pobreza extrema. No es que nos tengamos que olvidar de eso, pero claramente el reto ahora es enfocarse también en atender aquellos segmentos de la población que ya no están en la pobreza, que son clase media”. Después de subrayar la precariedad de ese gran grupo de población que ha ascendido en la escala social, el responsable del FMI para el Hemisferio Occidental indicaba que “claramente los instrumentos para atender esta vulnerabilidad son diferentes a los esquemas de transferencias condicionadas que se implementaron en el pasado”, y citaba específicamente el acceso a una educación y una salud de calidad.

Pero los Estados la han afrontado sin fuelle presupuestario la necesidad de ese cambio de paradigma. Es evidente la poca capacidad de reacción estatal para suplir las nuevas necesidades de la población vulnerable afectada por los bajos niveles educativos, las pocas oportunidades de trabajo y ineficiencia del sistema pensional.

Los países se han encontrado con que el crecimiento económico, que entre 2000 y 2013 rondó conjuntamente en torno al 2%, desde 2014 se ha ido debilitando. Así, el PIB real per cápita en la región ha disminuido un 0,6% anual. Las causas de esta disminución en el crecimiento económico se pueden clasificar en dos factores, como ha explicado Werner. En primer lugar, las causas estructurales han inhibido el crecimiento potencial debido a “la escasez de inversión, el lento aumento de la productividad, un clima no apto para los negocios, la baja calidad de la infraestructura y la educación”. En segundo lugar, dentro de las causas cíclicas, destaca el escaso crecimiento económico mundial y el bajo precio de las materias primas; también han afectado la incertidumbre de grandes economías regionales como Brasil y México, los parones económicos repentinos de economías estresadas como Argentina y Ecuador, y las tensiones sociales que tuvieron lugar en el ultimo trimestre del 2019.

Coronavirus

La emergencia de la pandemia de Covid-19 ha venido a empeorar las perspectivas económicas para América Latina y el Caribe, zona para la que el informe de abril de 2020 prevé una caída del 5,2% del PIB en este año. Aunque el FMI estima una recuperación del 3,4% en 2021, esta no será suficiente para alejar el temor a una nueva “década perdida”. En su intervención más reciente para comentar estos datos, Werner advirtió que entre 2015 y 2025 el PIB per cápita “quedará plano”.

Para hacer frente a esta nueva situación, socialmente agravada por la crisis sanitaria y el padecimiento de tanta gente, los gobiernos están recurrido a transferencias monetarias directas, no ya condicionadas, a lo hogares vulnerables. De alguna manera, se vuelve a un estadio de necesidad incluso previo, anterior al momento en que se extendieron las TMC. Se vuelve a la urgencia de la década de 1980, conocida en Latinoamérica como la década perdida, en la que los países tuvieron que aplicar medidas de choque para salir de una grave crisis de deuda pública.

El presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Luis Alberto Moreno, cree que aún es pronto para hablar de segunda década perdida, pero coincide en que el momento conduce a programas de transferencias no condicionadas. “La gran pregunta es si todo lo que conseguimos en los últimos 15 años en términos de reducción de pobreza y pobreza extrema, con la incorporación de algunos latinoamericanos a las clases medias, se va a perder o si por el contrario la capacidad de los sistemas sociales y todo el impulso de los gobiernos de aumentar la deuda y el gasto público logra amortiguar los efectos”, afirma Moreno. Todos los países “están fortaleciendo los programas de transferencias que se desarrollaron hace ya casi dos décadas, y que han tenido muchísimo éxito”, si bien “en este caso no van a ser condicionadas, para preservar el ingreso de muchas familias”.