[Richard Nephew, The Art of Sanctions. A View from the Field. Columbia University Press. Chichester. New York, 2018. 216 p.]

RESEÑA / Emili J. Blasco

Las sanciones internacionales suelen despertar un vivo debate entre quienes las defienden como un legítimo instrumento de la interacción entre Estados y quienes consideran que su aplicación apenas ha tenido más eficacia que la de aumentar el sufrimiento de enteras poblaciones sin culpa.

A la pregunta de si sirven para algo esas sanciones, que pueden ser de diversa índole pero que sobre todo tienen carácter económico, Richard Nephew responde que depende. Y no es una evasiva, sino en el fondo la defensa que de sus propias herramientas hace un mecánico de la diplomacia estadounidense (Nephew fue director para Irán en el Consejo Nacional de Seguridad y vicecoordinador para sanciones del Departamento de Estado): “Las sanciones no fracasan o tienen éxito. Más bien las sanciones ayudan o no a conseguir el deseado resultado final de un Estado sancionador (...) Las herramientas solo pueden tener un buen desempeño cuando son empleadas con la correcta estrategia; no se puede acusar a la sierra si falla en realizar el trabajo de un destornillador”.

Nephew no es un teórico de las sanciones, sino un “practicante”; el contenido de su libro procede de la experiencia (“Una visión desde el campo” es el subtítulo de la obra). Esa experiencia le hace ser un convencido de la utilidad de esas medidas siempre que se apliquen de modo conveniente. Básicamente pone el ejemplo de dos casos: el de Irak, donde las sanciones no lograron el objetivo buscado debido un mal planteamiento de la presión internacional, que finalmente derivó en guerra en 2003, y el de Irán, donde el régimen de medidas punitivas sobre la República Islámica tuvo su efecto y en 2015 pudo firmarse un acuerdo para frenar el programa nuclear iraní.

Activo participante en la arquitectura sancionadora a Irán, Nephew se extiende especialmente en el caso de las negociaciones con Teherán, tras abordar primero someramente el capítulo de Irak. De todo ello saca conclusiones y presenta sus propios decálogos sobre cómo las sanciones deben abordarse para que puedan resultar eficaces. En las últimas páginas trata de aconsejar cómo conducir un nuevo paquete sancionador sobre Irán, para controlar su programa de misiles y contener su actividad en el exterior a través de proxis, pero sin romper el acuerdo alcanzado (JCPOA) como ha hecho la Administración Trump; cómo gestionar la presión sobre Rusia en relación a Ucrania, y cómo confrontar la actitud de Corea del Norte. No aborda otras situaciones que el debate sobre las sanciones tiene bien presentes, como la dureza de Trump para con Cuba, en el marco de un embargo de décadas que no ha producido cambios en la isla, o el cerco sobre Nicolás Maduro en Venezuela.

Reglas para sancionar con éxito

La principal conclusión de Nephew es que “el conocimiento del oponente de uno, sus tolerancias y sus vulnerabilidades, es el predictor más importante sobre las posibilidades de éxito de una estrategia que se focaliza en sanciones (...) De hecho, para que las sanciones funcionen, uno realmente debe conocer al enemigo mejor que el enemigo se conoce a sí mismo”.

Eso es lo que, en su opinión, falló en Irak. Ciertamente las sanciones fueron efectivas, en tanto que impidieron que Sadam Husein retornara a un programa de armas de destrucción masiva, pero no evitaron una guerra. Y esto porque no se tuvo en cuenta la psicología del mandatario, dispuesto a todo tipo de sufrimiento –que traspasaba a la población, sin miedo a que esta pudiera quitarle el poder–, antes que admitir que no tenía el potente arsenal que supuestamente le encumbraba entre los líderes regionales. La comunidad internacional no entendió qué importante era para él mantener esa simulación, en su pretensión de credibilidad y prestigio, por encima de la presión de cualquier paquete de sanciones.

En el proceso iraquí, además, hubo otras deficiencias, según Nephew: desde el principio se aplicaron sanciones máximas, sin espacio para una política incremental, y a lo largo del tiempo hubo una variación del objetivo, pasando de querer evitar el rearme del régimen a plantear un cambio del régimen mismo (aunque Sadam Husein hubiera aceptado las condiciones que se le planteaban, Washington no hubiera admitido su continuidad en el poder).

Esos errores llevaron a una mayor comprensión de los mecanismos en juego, que se perfeccionaron en el trato con Irán. Nephew indica que a la hora de conocer bien el país objeto de posibles sanciones deben tenerse en cuenta sus instituciones políticas, su sistema macroeconómico y financiero, sus relaciones comerciales, sus valores culturales, su reciente historia, su demografía y el acceso de la población a fuentes externas de información. Eso permitirá identificar las vulnerabilidades y el umbral de dolor que el Gobierno de turno está dispuesto a absorber. Luego tanto las sanciones como las mismas asunciones deben ser continuamente recalibradas, siguiendo una estrategia bien definida. Es importante además que al Estado objeto de las sanciones se le presenten con claridad las condiciones necesarias para que la presión sea levantada, en el marco de una negociación de términos nítidos. Finalmente, hay que tener la disposición a auxiliar al Estado que se presiona a salir de un laberinto cuya salida tal vez no perciba, o incluso a aceptar objetivos más bajos si estos son un resultado también razonable.

El autor afirma que las tres causas más comunes del fracaso de un régimen de sanciones son: quedarse corto, pasarse de largo y objetivos confusos. Estas etiquetas pueden fácilmente aplicarse a procesos pasados, pero no es tan sencillo fijar los pasos de una diplomacia coercitiva de este tipo en conflictos en curso o que puedan ocurrir en el futuro.

Así, el mismo Nephew no tendría plenas garantías de éxito con las sanciones que sugiere para una nueva negociación con Irán con el fin de limitar su programa de misiles y su actuación a través de grupos como Hezbolá. En desacuerdo con la Administración Trump, hubiera preferido mantener el acuerdo sobre el programa nuclear de 2015 (conocido por sus siglas de JCPOA) y el consiguiente levantamiento del régimen de sanciones aplicado previamente, para pasar a otras sanciones distintas que busquen ese otro objetivo. Cierto que está por ver la utilidad del movimiento de Trump, pero es difícil creer que Teherán vaya a renunciar a esas otras actuaciones por una presión que en ningún caso sería tan internacional (China y Rusia solo se prestaron a un frente contra Irán porque en juego estaba que este país se convirtiera en potencia nuclear).

[Amil Saikal, Iran Rising: The survival and Future of the Islamic Republic. Princeton University Press. Princeton, 2019. 344 p.]

RESEÑA / Ignacio Urbasos Arbeloa

Desde su constitución en 1979 la República Islámica de Irán ha sido un actor conflictivo, aislado e incomprendido por la comunidad internacional y en mayor medida por sus vecinos regionales. Su origen, de carácter revolucionario y antagonista del modelo pro-occidental del Sha, cambió por completo la geopolítica de Oriente Medio y el papel de EEUU en la región. Tanto la Crisis de los Rehenes como la sangrienta Guerra contra el Irak de Saddam Hussein dejaron heridas muy profundas en las relaciones de Irán con el exterior. Más de 40 años después de la Revolución, el país sigue en una dinámica que imposibilita la normalización de sus relaciones internacionales, siempre bajo la amenaza de un conflicto armado o sanciones económicas. En este libro, Amin Saikal describe en profundidad la naturaleza ideológica y política del régimen de los Ayatolas con la intención de generar una mejor comprensión de las motivaciones y factores que explican su comportamiento.

En los primeros capítulos se desarrolla el concepto de gobernanza ideado por el Ayatola Imam Jomeini, conocido como Velayat-E Faqih o Gobernanza del Guardián del Islam. Un modelo defendido por una facción no mayoritaria de la revolución que logró imponerse por el carisma de su líder y la enorme represión sobre el resto de los grupos políticos. El sistema político resultante de la Revolución de 1978 trata de confluir las enseñanzas chiitas del Islam y un modelo representativo con instituciones como el Majlis (parlamento) o el Presidente que en cierta medida simula la democracia liberal occidental. Este modelo es único y nunca ha sido imitado a pesar de los esfuerzos de la República Islámica por exportarlo al resto del mundo musulmán.

En la práctica, el sistema ha demostrado someter la política iraní a la esquizofrenia, con una lucha constante entre el poder de los clérigos –Líder Supremo y Consejo de Guardianes– frente al poder ejecutivo y legislativo elegido por medio de elecciones. Esta tensión, denominada como Jihadi-Itjihadi (conservadurismo-flexibilidad) por el propio Jomeini, ha resultado ser un rotundo fracaso. La falta de claridad en las funciones que los grupos religiosos juegan en el sistema deriva en un poder ilimitado para reprimir y eliminar adversarios políticos, como el arresto domiciliario de Jatamí o Moussaoui demuestran. Esta lucha genera duplicidades a todos los niveles con la omnipresencia de la Guardia Revolucionaria Iraní (IRGC) en las fuerzas armadas, inteligencia, servicios sociales y empresas públicas. La falta de transparencia política genera corrupción e ineficiencias que lastran el desarrollo de una economía que no carece de capital humano y recursos naturales para prosperar.

En los capítulos 2 y 3 se trata la evolución del sistema tras el fallecimiento del líder Jomeini en 1988 y el fin de la guerra contra Irak. Este nuevo contexto permitió la entrada de nuevas ideas al debate político iraní. El polémico nombramiento del ultraconservador Alí Jamenei en 1989 como nuevo Líder Supremo supuso reforzar el autoritarismo y la rigidez del poder religioso, pero ahora sin el indiscutible liderazgo que ejercía Jomeini. La presidencia de Rafsanjani, un conservador pragmático, supuso el comienzo de una tendencia dentro de Irán que abogaba por normalizar las relaciones internacionales del país.

Sin embargo, fue Jatamí el que desde 1997 apostó por una reconversión del sistema hacia una democracia real que respetara los Derechos Humanos. Su apuesta personal por mejorar las relaciones con EEUU fracasó al encontrarse con una desconfianza desmesurada por parte de la Administración Bush. Ni tan siquiera la respuesta modélica de Irán a los atentados sobre las Torres Gemelas de Nueva York con una condena oficial al atentado y hasta un minuto de silencio respetado por 60.000 personas en Teherán el 13 de septiembre de 2001 fue suficiente para que G.W. Bush reconsiderara a Irán como parte del famoso Axis of Evil que constituía junto a Siria, Corea del Norte y Sudán. A pesar de lograr un crecimiento económico medio del 5% del PIB bajo su presidencia, la falta de reciprocidad por parte de la comunidad internacional generó una ruptura total entre el presidente reformista y la facción conservadora liderada por el Líder Supremo.

El periodo comprendido entre 2005 y 2013 estuvo marcado por la presidencia del ultraconservador Ahmadinejad, que terminó sin la confianza de Jamenei al fracasar en materia económica y llevar a Irán al borde del conflicto armado. Durante esta etapa el IRGC creció hasta dominar buena parte de los ministerios y el 70% del PIB de Irán. Su controvertida reelección en 2009 con acusaciones de fraude por parte de la oposición generó el movimiento verde, las mayores protestas desde 1979, que fueron duramente reprimidas.

La llegada de Rouhani en 2013 podría haber sido una ocasión histórica al alinear por primera vez desde 1988 la visión de un presidente moderado con la del Líder Supremo. Rouhani, un moderado pragmático, asumió el cargo con los objetivos de mejorar las condiciones de vida de los iraníes, reconciliar las relaciones con Occidente, incrementar los derechos de las minorías y relajar el control sobre la sociedad. En materia de política exterior, el Líder Supremo asumió la necesidad de alcanzar un acuerdo sobre el programa nuclear a sabiendas de que, en su ausencia, una mejora económica en Irán sería muy complicada. El JCPOA, aunque imperfecto, permitía acercar posturas entre Occidente e Irán. La llegada de Donald Trump hizo volar por los aires el acuerdo y con ello la sintonía entre el Líder Supremo Jamenei y Rouhani, que ahora afronta una creciente oposición conservadora al considerar su política exterior un fracaso.

Para el autor, es imprescindible comprender la batalla entre las instituciones electas y las instituciones religiosas. La política iraní funciona como un péndulo entre el dominio de las facciones conservadoras protegidas por los religiosos y las facciones reformistas aupadas por las elecciones. Si se ofrecen beneficios a los moderados reformistas cuando están en el poder, las opciones de generar un cambio político en Irán son mayores que si se trata con la misma dureza que a los conservadores, defiende Amin Saikal en el cuarto y quinto capítulo. Además, existe una correlación entre aquellos que conocen Occidente y los que no. Jamenei y Ahmadineyad, principales representantes de la línea dura jamás visitaron Europa o EEUU, mientras que Rouhani, Jatamí o Sharif dominan el inglés y la cultura occidental.

Con una población menor de 30 años que supone el 50% del total y una creciente modernización de la sociedad en Teherán, las demandas de reformas parecen imparables. Según Amin Saikal, una política intransigente con Irán cuando existe voluntad de apertura solo genera desconfianza y refuerza las posiciones más conservadoras. La política de Trump con Irán, concluye, demuestra la falta de conocimiento y comprensión de su sociedad y sistema político.