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Pacto de la ONU sobre migración: ausencias clave

Frontera entre México y Estados Unidos en Anapra, a las afueras de Ciudad Juárez

▲ Frontera entre México y Estados Unidos en Anapra, a las afueras de Ciudad Juárez [Dicklyon]

ANÁLISISTúlio Dias de Assis y Elena López-Doriga

Con una votación de 152 países a favor, cinco en contra y doce abstenciones (1), la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó el pasado 19 de diciembre el proyecto de resolución que ratificaba el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, acuerdo firmado algunos días antes en la ciudad marroquí de Marrakech. Se trata del primer pacto internacional, bajo los auspicios de la ONU, destinado a abordar la migración a nivel global. Si bien no se trata de un acuerdo vinculante, al ser ejecutado por la Asamblea General de la ONU pretende reiterar principios importantes acerca de la protección de los derechos humanos de los migrantes, de una forma universal y unísona.

A pesar de lo positivo de que se alcanzara un amplio consenso, muchos países se abstuvieron de votar o se posicionaron directamente en contra del pacto, generando incertidumbre sobre su eficacia. Aunque se terminaría llevando a cabo la tan esperada firma en Marrakech, finalmente hubo muchos menos firmantes de los que durante las negociaciones se esperaba. ¿Por qué ese rechazo por parte de algunos países? ¿Y la neutralidad o indiferencia de otros? ¿A qué se deben los múltiples debates que han tenido lugar en varias cámaras parlamentarias a lo largo del mundo en relación al pacto? Estas son algunas de las cuestiones que van a ser abordadas en este análisis.

Antes de abordar el pacto mismo, es importante diferenciar los conceptos de “migrante” y “refugiado”. Un migrante se define como persona que llega a un país o región diferente de su lugar de origen para establecerse en él temporal o definitivamente, a menudo por razones económicas y generalmente con el objetivo de mejorar su nivel de vida. Mientras que el concepto de refugiado hace referencia a las personas que huyen de conflictos armados, violencia o persecución y se ven por ello obligadas a abandonar su país natal para garantizar su propia seguridad. Los motivos de la persecución pueden ser de muy diversos tipos: persecuciones étnicas, religiosas, de género, por su orientación sexual, entre otros. En todos ellos, dichas causas han provocado temores fundamentados por su vida, lo que, tras un debido proceso, les convierte en “refugiados” a ojos de la Comunidad Internacional.

Cabe destacar que este pacto aborda únicamente lo referente a los derechos de los migrantes, pues para los refugiados ya existe el referente histórico vinculante de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su protocolo de enmienda de 1967, ambos firmados y ratificados por una amplia mayoría de los Estados miembros de la ONU. Además, habría de mencionarse que, de forma simultánea a la elaboración del pacto migratorio, también fue confeccionado un pacto no vinculante, de carácter similar, sobre la temática de los refugiados. Pacto que fue apoyado por una amplia mayoría de Estados, registrándose apenas dos votos contrarios (EEUU y Hungría) y tres abstenciones (República Dominicana, Libia y Eritrea). Por ello, se podría concluir que al menos en materia de refugiados la mayoría de los países no parece tener ningún problema; en lo que a migrantes se refiere, la opinión parece cambiar bastante.

Los orígenes del texto se remontan a la Declaración de Nueva York sobre los Derechos de los Migrantes y Refugiados de 2016, en la que se propone la elaboración de ambos pactos –por un lado el que concierne a los refugiados, y por otro, el de la migración– como una iniciativa más de la implementación de la Agenda 2030. Desde entonces ambos documentos fueron elaborados de forma paulatina hasta que en julio de 2018 se dio por concluido el texto del que nos concierne.

El documento, de naturaleza no vinculante, consiste de varias partes. La primera, comúnmente llamada “Chapeau”, es simplemente una declaración de valores compartidos que supuestamente deberían poseer todos Estados de la comunidad internacional. Seguidamente figura una lista de 23 objetivos, principalmente en materia de cooperación internacional, en gran medida a través de la Organización Internacional de la Migración (OIM), órgano subsidiario de Naciones Unidas. Finalmente el texto explica cómo ha de ser llevada a cabo la revisión periódica del progreso de los Estados firmantes en lo que se refiere a los 23 objetivos mencionados.

La parte más polémica a lo largo y después de las negociaciones es el Chapeau, especialmente por equiparar los derechos de los migrantes y de los refugiados. El documento en su totalidad también es criticado por no distinguir de forma clara los derechos de los migrantes regulares de los que corresponden a los irregulares. Por último, otra medida altamente controvertida fue el llamado a que los países firmantes faciliten un mayor número de visados.

Otros puntos importantes del texto concitaron un sustancial acuerdo, aunque tampoco se libraron de las críticas de los gobiernos más conservadores: entre ellos la garantía de buenas condiciones y cuidados a los migrantes en casos de deportación, el principio de non-refoulement aplicado a las deportaciones de migrantes (la no devolución de migrantes a zonas conflictivas), la otorgación de derechos sociales a los migrantes en los países en los que se encuentren, la creación de una mejor red de cooperación internacional en materia de migrantes bajo la administración de la OIM, así como la creación de medidas para combatir la discriminación a los migrantes.

 

DIFERENTES POSTURAS

En América

Durante las negociaciones apenas dos países mostraron explícitamente aversión a la elaboración del tratado. Compartiendo la postura de la Hungría de Orbán, se encontraban los EEUU de Trump, que ni tan siquiera se molestó en participar en las negociaciones. La entonces embajadora estadounidense ante la ONU, Nikki Haley, se posicionó rotundamente en contra del acuerdo. “EEUU se enorgullece de su origen migratorio, pero serán los mismos americanos quienes decidirán cómo controlar sus fronteras y quiénes podrán entrar”, declaró Haley, remarcando el interés estadounidense en hacer prevalecer su soberanía nacional. EEUU terminó no firmando el documento.

Además de las razones aportadas por la Administración Trump, la pérdida la dirección de la OIM sufrida por EEUU frente al candidato portugués António Vitorino –y por ende la pérdida del control de la puesta en marcha del pacto– también podría haber tenido bastante peso en su forma de actuar. Quizá no tanto en la decisión primaria de no participar en las negociaciones del pacto, como en la actitud final de no firmarlo. Asimismo, llama la atención el hecho de que varios países que en un principio parecían demostrar apoyo al pacto terminaran retirándose, véase el caso de Brasil tras la toma de posesión de Jair Bolsonaro, o no firmando, como Chile o República Dominicana, que en un principio no se habían opuesto a la propuesta. Esa falta de adhesión se justificaría, según algunos de los negociadores, por los intentos de persuasión de los diplomáticos estadounidenses, aunque ese esfuerzo de EEUU no parece haberse limitado a la esfera latinoamericana. De igual manera, cabe mencionar que la decisión de la delegación dominicana estuvo también en gran medida influenciada por presiones internas procedentes de algunos grupos del legislativo.

En Europa

“Hungría jamás podría aceptar un documento tan partidista, tendencioso y promigración. ¡La migración es un fenómeno peligroso!”. Así empezó la intervención del ministro de Exteriores húngaro, Péter Szijjaártó, durante la celebración del fin de las negociaciones del pacto el pasado 13 de julio. Hungría, junto a EEUU, ha sido de los pocos países que se opusieron a la propuesta desde un principio, pero la representación magyar, al contrario de la estadounidense, sí tomó parte en las negociaciones. El hecho de que la representación magiar adoptara una postura desde el principio tan distinta en comparación con los demás Estados miembros de la Unión Europea hizo que la butaca asignada al cuerpo diplomático europeo estuviera vacía durante la totalidad de  las negociaciones.

Sin embargo, Hungría no fue el único país europeo en tomar una postura tan radical sobre el acuerdo. Cabe destacar que, una vez terminadas las negociaciones, junto a Hungría había en la Asamblea General otros cuatro países opuestos al pacto: Polonia, EEUU, República Checa e Israel. Además, doce más se abstuvieron, incluyendo varios miembros de la UE, como Austria, Bulgaria, Italia, Letonia y Rumanía, mientras que Eslovaquia se ausentó de la votación.

En varios de esos países se produjo un agrio debate parlamentario. En Bélgica, que acabó aceptando el texto, el primer ministro Charles Michel perdió su coalición de gobierno por haber firmado el pacto, ya que la Nueva Alianza Flamenca, su principal aliado en el Ejecutivo, rechazó la ratificación del documento. En el Bundestag también hubo cierta controversia causada por Alternative für Deutschland y algunos miembros de la CDU, aunque finalmente se aprobó la adopción tras una votación en la que una mayoría de 372 a favor, frente a 153 votos en contra y 141 abstenciones, terminó aprobando la medida. En Letonia el parlamento de Riga rechazó claramente el acuerdo, así como los gobiernos de Bulgaria, Austria, Polonia, República Checa y Eslovaquia. Italia y Suiza no aceptaron el pacto en un principio, pero los Ejecutivos de ambos Estados han remitido la decisión a sus respectivos parlamentos para que tengan la palabra final. En el resto de Europa se aceptó el pacto sin mayores problemas, a pesar de que en casi la totalidad de parlamentos nacionales los grupos parlamentarios de extrema derecha o derecha conservadora plantearon objeciones.

China, Rusia y otros

También cabría destacar las posturas de otros países. Australia fue el primero en quitar su apoyo al pacto tras las negociaciones; justificó su salida afirmando que su sistema actual de protección fronteriza es totalmente incompatible con algunas partes del pacto, invocación a la seguridad que también utilizó Israel. China y Rusia terminaron firmando el pacto, pero reiteraron su negativa a cumplir varios de los objetivos. Finalmente prácticamente todos los países de África y Oriente Medio apoyaron la iniciativa, sin plantear especiales resistencias, probablemente debido al hecho de que se trata de regiones donde se originan los flujos migratorios más relevantes.

 

MAL PARA LA UE Y PARA LA ONU

En definitiva, la dificultad de un pacto mundial migratorio reside en la preocupación con que muchos países receptores de migrantes ven estos movimientos de personas. La reticencia de los países europeos se debe en gran medida a la crisis migratoria del Mediterráneo, causada por los varios conflictos del Magreb y Oriente Medio; en el caso de Estados Unidos estaría motivada por los flujos migratorios hacia su frontera con México procedentes de América Central y del Sur. En general, todos los países que se resistieron a la adopción del acuerdo han venido siendo los últimos años puntos de destino de inmigración masiva, frente a la que han establecido estrictos controles fronterizos; en esas sociedades la oposición a una propuesta tan aperturista como la promovida por Naciones Unidas, a pesar de no ser vinculante, se ha visto con normalidad.

En cuanto al panorama europeo, las distintas posturas tomadas por los Estados miembros de la Unión Europea podrían suponer una mala señal de cara la integración europea, puesto que una vez más el Servicio Europeo de Acción Exterior parece haber fracasado en su labor de crear una postura común para la UE. El hecho de que desde el principio la representación europea no estuviera presente, debido a la indisposición inicial de Hungría de modificar su postura, pone en cuestión el servicio diplomático común. Además, la postura inicial común que parecían tener los otros 27 Estados de la UE, al margen de la postura magiar, se desvaneció por completo al final del proceso, dado que varios de ellos terminaron desvinculándose del acuerdo. Eso marcó una clara división dentro de la UE en cuanto a migración, asunto sobre el que ya hay bastantes debates abiertos en las instituciones europeas.

En general, a pesar del gran número de países firmantes, teniendo en cuenta toda la oposición creada y las crisis políticas que se llegaron a dar en algunos países, la iniciativa sobre la migración se podría clasificar como de dudosa efectividad, y en algunos aspectos incluso como un fracaso por parte de la ONU. Es evidente que Naciones Unidas parece haber perdido parte de su capacidad para promover su agenda de carácter global, tal como solía hacer hasta hace una década. Probablemente diez años atrás, Occidente habría aceptado de forma unánime las propuestas migratorias del secretario general; hoy, en cambio, existe una mayor división entre los países occidentales, así como dentro de sus mismas sociedades, entre las que cree el escepticismo hacia la propia organización.

Al fin y al cabo, es evidente que entre los países que se han opuesto a un pacto migratorio global se empieza a notar una cierta alineación en contra del planteamiento idealista en relaciones internacionales, a la vez que se ve un realce de la actitud conocida como realista: no hay más que ver los EEUU de Trump, la Italia de Salvini, la Hungría de Orbán, el Brasil de Bolsonaro y el Israel de Netanyahu, por citar los casos más emblemáticos.

Probablemente, en un futuro, la ONU tenga que adaptar sus proyectos a la nueva realidad política internacional, si es que espera mantener su influencia entre sus Estados miembros. ¿Podrá la ONU adaptarse a esta nueva ola de conservadurismo realista? Indudablemente, tiempos interesantes nos esperan para la siguiente década en el panorama internacional…

 

(1) Votos en contra: Estados Unidos, Hungría, Israel, Polonia y República Checa. Abstenciones: Argelia, Australia, Austria, Bulgaria, Chile, Italia, Letonia, Libia, Liechtenstein, Rumanía, Singapur y Suiza.